内容提要：提高直接税比重，优化税制结构，是新一轮财税体制改革的基本要求。个人所得税是直接税中的重要税种。目前我国个人所得税收入比重较低，功能弱化，原因在于个人所得税改革定位不准、存在认识误区。因此，应从强化个人所得税收入功能、调节功能、增强公民纳税意识等方面定位个人所得税，并通过减轻商品劳务税、加强税收征管等配套改革，实现提高个人所得税收入比重进而提高直接税比重的目标。
关键词：直接税;税制结构;个人所得税
一、个人所得税的发展
（一）我国个人所得税的发展
我国个人所得税是伴随着经济社会发展不断成长壮大的一个人所得税种。改革开放初期，个人所得税占税收收入的比重不到1%，直到1994年税制改革之时，其比重仍未达到2%，被直接划为地方税。此后，随着居民收入的不断提高，个人所得税发展较快。考虑到个人所得税的成长潜力及其收入调节功能，2002年个人所得税成为中央与地方共享税。由于工资薪金所得的减除费用标准多年未调，2005年个人所得税占税收收入的比重达到7.3%的历史最高，之后经历了2006年、2008年和2011年三次减除费用标准的调整，其占税收收入的比重一直稳定在6%-7%。可以说，我国个人所得税占税收收入的比重偏低，在调节收入分配方面的功能发挥有限。据统计，2000年我国的基尼系数为0.4，2008年达到0.491，2015年为0.462，①收入差距拉大与分配政策、体制性因素等存在联系，但至少也表明现阶段个人所得税对收入调节的有效性不足。
（二）OECD成员国个人所得税的发展
OECD成员国的个人所得税模式大多为综合制，税基范围较宽泛，相应地，征收管理也较为复杂。如丹麦、冰岛、美国等国家个人所得税占其全部税收收入比重在35%以上，而占比较低的韩国、日本、土耳其等国家也均在10%以上。从OECD成员国1965-2012年个人所得税占其税收收入的比重②看，1980年达到31.3%的最高水平，之后则稳定在25%左右。这一比重与2015年我国增值税占税收收入的比重基本相当。可见，个人所得税在OECD成员国税制体系中占有重要地位。西方学者瓦格斯塔夫的实证研究表明，OECD成员国的个人所得税将基尼系数从税前的0.329降到税后的0.296。①这一变化充分表明个人所得税在OECD成员国具有有效的收入调节功能。结合我国近年个人所得税发展情况与基尼系数的变动情况，可以推论，个人所得税占我国税收收入比重较低很可能是制约其收入调节功能有效发挥的重要原因。因此，提高个人所得税占税收收入比重，增强个人所得税在税制体系中的地位，发挥个人所得税调节收入分配的潜力在我国有待进一步挖掘。
（三）我国个人所得税认识误区与改革约束
近年来我国个人所得税改革基本局限于工资薪金所得“减除费用标准”的调整，其原因无外乎各方未达成改革共识或存在认识偏差，存在一定的现实条件约束。关于个人所得税改革，笔者认为至少需要达成以下几个方面的共识：其一，当前个人所得税不应成为我国减税的试验田，减的应是间接税，进而降低居民的生活成本，为个人所得税等直接税的改革减少阻力。其二，个人所得税改革应是综合性的，而不应是工资薪金所得减除费用标准的简单调整。继2011年工资薪金所得减除费用标准提至3500元后，随着工资收入水平的不断提高和生活成本的上升，近几年全国两会关于继续提高工资薪金所得个人所得税“减除费用标准”的提案和建议不断，形成应不断调整个人所得税“减除费用标准”的认识误区。而实际上，我国的个人所得税改革应是税制模式的调整，是全局性、综合性的变革。除了应达成上述改革共识之外，制约改革步伐的另一个重要因素是征管手段和技术。分类税制模式计算简便，代扣代缴方式基本可实现税款源泉监控征收。而混合税制模式相对复杂，要对个人取得的全部收入和拥有的财产实现有效监控，对税务机关的征管能力和技术水平是一个极大的挑战，并且要求纳税人有较高的诚信和税法遵从度。
二、个人所得税改革定位
未来可将我国个人所得税打造成筹集收入的主体税种、调节收入的重点税种、增强公民纳税意识的示范税种。
（一）筹集收入的主体税种
在各国税制结构中，个人所得税大多处于主体税种的地位。当前我国个人所得税占税收收入的比重尚不足7%，占GDP的比重亦不足1.5%，在税制体系中的地位相对较低。应逐步提升我国个人所得税的收入比重，将其打造成税收体系中的主体税种，充分发挥其聚财功能。短期目标应达到10%以上，中期目标应达到20%以上。考虑到现阶段我国居民收入增速高于GDP增速，在个人所得税改为综合与分类相结合的税制模式后，这一预定目标不难实现。
（二）调节收入的重点税种
由于个人所得税普遍实行超额累进税率并规定一定的减除费用标准，通常被认为是调节个人收入分配功能最强大的税种。有学者比较了我国和OECD成员国税前和税后基尼系数差距，发现我国税后基尼系数较税前降低大约0.01，相当于OECD国家的十分之一，个人所得税调节功能有限。这是基于现行个人所得税制度的判断，因此，个人所得税调节功能的强弱关键还在于其制度设计。个人所得税模式的转换，应坚持普遍征收、透明扣除的原则（朱为群等，2015），通过强化对个人全部收入的监控，确保对劳动所得和资本所得普遍课税，真正做到个人所得税设计从注重过程的公平到实现结果的公平。
（三）增强公民税收意识的示范税种
目前，我国居民纳税人直接缴纳的税收不足10%，即使是个人所得税，由于实行分类课征，个人申报缴纳较少，大都由单位代扣代缴，公民“税感”不强，税收意识薄弱。对个人所得税的改革定位，不能仅局限于其财政功能和调节功能，还应注意到个人所得税具有培育公民意识这一独特功能。全面依法治国的大背景，要求纳税人以主人翁的身份参与税制改革并监督税款使用，自觉学习税收相关法律，了解其权利和义务。应使纳税人知道，个人所得税改革是置于税制体系变革的整体框架下的调整，虽然直接税的比重会增加，但间接税的比重可能会有更大程度的降低，最终税负不会提高，其根本目的在于构建更为公平的税收制度。因此，个人所得税改革应有助于推动公民纳税意识的提高。
三、个人所得税改革的路径选择
（一）完善个人所得税制度设计
一是建立渐进式综合与分类相结合的个人所得税制度。具体而言：（1）综合与分类相结合的税制模式体现按所得性质分类、按所得多寡综合的小分类、大综合，寓分类于综合的要求。（2）课税单位的选择。综合模式下应选择以家庭为课税单位。但目前我国以家庭为课税单位存在制度衔接、婚姻中性、扣除计算等现实阻碍（俞杰，2015），因此短期内仍应以个人为课税单位较为合理。（3）拓展个人所得税税基，减少并规范税收优惠政策，运用反列举的方法明确哪些行为不征税，其余都征税。将个人依法取得的各项所得划分为劳动所得、资本所得和其他所得，各种所得初次缴纳税款实行自行申报与代扣代缴相结合，对其他所得分类征收，对劳动所得和资本所得综合征收，在初次依法缴纳税款的基础之上，年终汇总劳动与资本的全部所得汇算清缴。二是合理确定减除费用标准。个人所得税费用扣除应包括基本扣除和专项扣除两部分。基本减除费用标准应能弥补个人的基本生活和发展需要的成本，并能实行一定的动态调整如采取指数化等措施。专项费用减除额要体现家庭和个体的差异，待条件成熟可以家庭为纳税单位，考虑其住房、子女教育以及赡养老年父母等方面的支出。减除费用标准还应兼顾地区差异。区域经济发展水平与生活成本密切相关，基本减除费用标准可由中央规定浮动区间，各地区根据本地实际确定。三是确定有效税率。现行个人所得税税率设计倾向于在工资薪金所得的超额累进税率及级次上下功夫。而工资薪金所得仅是劳动所得的一部分，且现行工资薪金所得45%的税率极少适用，富裕阶层的主要收入来源是资本利得等。因此，税制模式转换后，应降低劳动所得的最高边际税率并减少税率级次，鼓励劳动供给；资本所得税率原则上应不低于劳动所得税率，亦可采用超额累进税率设计，以实现更好的调节效果。
（二）强化个人所得税征收管理
再科学完善的制度设计最终都离不开税收征收管理。只有征收管理制度的不断完善和征收管理技术的不断提高，才能保证个人所得税稳定的收入，进而发挥其调节收入、稳定经济以及在税制优化的作用。个人所得税的征收应坚持源泉扣缴与自行申报相结合的原则。源泉扣缴有利于防止税收收入流失，自行申报则是综合课征的基本要求，也有利于提高纳税人的纳税意识。税务机关应加强与住房、银行、保险、证券等系统的合作，建立和完善个人收入和财产信息系统，结合互联网、大数据、云计算等现代信息技术优势，切实提高税务机关的征管技术和能力。
（三）实施综合改革，保障个人所得税发展壮大
要实现提高个人所得税占税收收入比重进而提高直接税比重的目标，除个人所得税自身的改革举措外，也离不开相关制度改革的配合。一是提高劳动报酬占初次分配的比重。个人所得税的发展壮大离不开居民收入的稳定增长，因此在初次分配环节应处理好国家、企业和个人的分配关系，初次分配应更多向个人倾斜，不断提高居民收入占国民收入的比重，提高劳动报酬占初次分配的比重，为个人所得税发展提供税源支撑。二是实施间接税减税改革。要提高直接税比重，其前提当是降低间接税比重的改革政策先行。若离开间接税比重的降低而直接增加直接税，宏观税负的上升会使得改革阻力加大。因此，要稳步实施结构性减税政策，为直接税比重的提高腾挪空间，在营改增完成后，下一步还应简并增值税税率，并降低增值税基本税率，进一步改变增值税一税独大的格局。三是优化所得税结构。与OECD成员国相比，我国应适当缩小企业所得税与个人所得税之间的平均税率差距，鼓励企业利润更多转化为居民收入，以提高个人所得税收入比重，降低企业所得税收入比重，实现所得税结构的优化。
参考文献：
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作者：经庭如 曹结兵
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