【摘要】本文通过分析我国养老基金监管过程中存在的问题，界定了政府监管的边界,为我国科学设计养老基金监管制度和合理界定政府监管机构的养老基金监管权限提出了若干建议。
【关键词】养老基金；监管；政府
一、我国养老保险基金监管过程中存在的问题
自20世纪80年代以来，我国的养老保险制度在学习了其他国家实施经验的前提下，通过长期摸索，大体上构建起了适合我们国家基本国情的制度架构。同时，在养老保险资金的管理上也进行了很多改善，并且获得了一定的成效。但和实际需求相比还存在一定问题。
（一）养老基金存在着挪用、挤占等问题
依据我国相关规定，养老保险资金结余存储运用的是财政专户，并且由社保经办单位进行监管，结余的保险资金应当存在银行或者用于购买国债。然而，由于当前国内养老资金管理制度的影响，产生了很多问题，比如养老基金挤占、挪用等，这些问题都对养老资金的安全性产生了致命的威胁。依据有关部门的调查得出，失业保险基金和养老保险基金中违规总额高达192亿元，此中，挪用和挤占资金高达89亿元。在这些违规资金当中，地方政府42.77亿元，占47.67%；社会保险机构38.41亿，占42.82%；劳动部门5.23亿，占5.83%；财政部门3.29亿，占3.67%。这些养老资金绝大多数用在了：建立实体经济、投资房地产项目、基础建设项目、私自存入银行、委托放贷，除此之外，还存在一些管理部门超额提取管理费用，陕西、海南、广东、安徽等地区出现了保险基金管理人员挪用资金的行为，这些违法乱纪的工作人员已得到了法律的制裁。但是这类行为已对养老保险基金的安全产生了严重的威胁，在某种程度上侵害了劳动者的权益，因此，增强对养老保险基金的管理已迫在眉睫。
（二）养老保险基金投资失败，未能获得基金增值
养老基金是一种长期资金，应当通过合理的资本运作，达到资金增值的目的。然而，由于我们国家资本市场还不够完善，缺乏投资管理方面的高端人才，因此，我们国家明确规定养老基金只允许用于购买国债或者存入银行，禁止将养老资金投入资本市场。我国第一部关于养老保险基金的管理办法于2010年颁布，该办法的实行为养老基金进入资本市场提供了坚实的法律保。依据该办法的有关规定，允许社会保障资金交由专业的基金管理企业实施投资。相关资料表明，我们国家已有部分社会保障资金进入我国资本市场，并且社会保障理事会以投资者的名义取得了中石化A股3亿股。但是中石化套牢社保资金也产生了不利的影响。除此之外，其他的资金依然用于购买安全性较高的国债上。显然，养老保险基金的增值和保值都是非常困难的问题。
二、政府的监管边界和无效
国外众多国家进入社会保险改革和危机的状况说明：国家过分干预养老基金的管理容易造成政府监管的失效，二十世纪八十年代以来社会保险出现了私营化、市场化的发展趋势，这是国家倡导和推动养老基金、商业人身保险、个人存款养老的具体表现，同时也展现了国家通过法律法规间接管理的方式。国外先进的管理方式非常值得我们学习和借鉴，并且对政府监管职责的划分也起到了积极的作用。
(一)监管无效:非市场的无效
当国家单位不能够形成和给与充足信息或国家机构形成和给予该信息的短时间内费用很高，从而激起国家相关单位自身对长期贴现值的喜好时，或其以某种身份而进行活动被其自身内在的目的所指挥时，其本质是对资本市场进行监管，但极有可能造成一种非市场的无效管理，当有关政府机构由于自身的某种目的而对社会保障基金进行管理的情况下，其最后的结果常常是收益的增长。所以，要加强对养老保险基金主体的监管的同时也要加强对监管人员的管理。
(二)政府监管的边界：政府应当做真正的裁判
养老保险基金的管理本质是一种单纯的经济行为，政府应当扮演第三方的角色，并且将养老保险资金交由专业性强、独立性强的机构。总而言之，在养老保险基金管理的过程当中政府能够将其监管的职能充分发挥出来，使其成为养老基金管理当中真正的“裁判员”，这对养老保险基金管理制度的完善和实施起到了积极的作用。如若不然，就会出现这样那样因政府定位不明确造成的问题。对于养老保险资金的监管，政府机构应当给出一个科学合理的制度架构，给予健全的法律环境，在确保大众根本生活的基础上在发挥其再次分配的职能，并为其营造一个良好的外界监管机制，而并不是政府机构自己来对养老保险资金进行运营，这主要的原因是政府机构并不适合资本的运营，并且民间机构拥有更多的优势。
三、提升政府养老保险基金监管效率的对策
（一）承担社会保障转制成本责任
在政府负担社会保障转制成本上，集中体现在我们国家社会保险机制从现收现付制度改变为部分累计制度上。在具体到消化转制成本的形式上，能够采用统账结合的方式利用社会统筹账户的资金来消化一些转制过程中产生的成本，但是完全消化是不可能的，政府应承担起相应责任。在企业缴纳金额保持不变的条件下，运用系统内增收节支和系统外投入补充的方式来进行消化转制过程产生的费用。
(二)加强政府监管制度，加快培养专业机构
当前现有的会计事务所、审计事务所和风险评估企业的业务是向信息使用者和各机构提供信息，使这些信息使用者取得更加准确的信息，进而提高对养老保险资金的管理。由于当前我们国家中介机构的发展还处在发展中阶段，其独立性、客观性、公正性还不够完整，并且与标准的机构还存在很大的差距，因此，我们国家应当加快培养这类中介机构，同时也要加强对这类中介机构的监管力度。
(三)选取最佳的管理方式
由于我们国家审慎性监管原则落实的经济和法律环境还不够完善，所以，在进行养老保险基金管理改革之前应当实施有限的监管方式，也就是说养老保险资金的管理交由专门的养老基金管理委员会全权管理。其监管的内容包含了：资本储蓄目标、投资要求、外部代理人、市场准入条件等，监管的方法包含了：组织审计、实施检查、现场查看、审计报告和账目、特别审计等，但是随着各种环境的完善，政府应当降低监管的力度，实施审慎性监管的方式。
参考文献
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[4]耿志民.养老保险基金与资本市场[M].经济管理出版社，2010年版.
作者：俞蔚 单位：郑州市第二中学
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