一、观点的提出:经济法国家观概念的解析
关于经济法的国家观的问题,虽有学者作过探讨,但关于经济法国家观的概念却没有一个明确的表述。[1]笔者认为,经济法的国家观主要是指经济法如何从社会经济生活领域来观察国家与社会经济生活的关系,考察国家权力在社会经济生活中运作的过程,考察国家权力在市场运行中的边界,以及国家权力在市场运行中的消涨变化过程,即人们常说的国家(或政府)和市场的关系问题。这也正是经济法理论大都围绕着国家权力在市场中的界限,或曰以国家权力在市场中的运作为中心来阐述的原因所在。[2]
就经济法国家观的核心问题而言,它所讨论的是一个辩证的二元主题:经济法如何规范、控制国家权力;国家如何恰当的通过经济法来干预和调控经济生活。前者讨论的是法律如何适当控制权力,后者言说的是法律如何维护权力。这一主题不仅贯穿着经济法律发展的历史进程,而且是经济法理论和实践的核心问题。从某种意义上说,经济法的国家观是一个具体而相对的问题,是一种应对一个国家现实问题的策略和方法。经济法的国家观是具体的,是和一个国家现实经济生活的运作状况紧密相关的。因此,只有把握我国经济生活的实际,才可能真正把握我国经济法国家观的精神和实质,构建我们自己的经济法理论和制度,实现对国家权力的规范,有效地干预和调整经济生活,而不是人云亦云的唯域外的经济法理论、学说、制度是瞻。应当说,我国经济法的国家观更多的体现的是一种地方性的知识,一种中国特殊语境下的观念和思路。本文从中国经济法的发展历程入手,考察我国经济法国家观的流变脉络,从中国经济法制的历史和现实着眼,来把握中国经济法国家观的生存历史和现实语境,其目的在于深入地理解和分析中国经济法国家观的走向和趋势,更好地从宏观层面把握经济法理论和实践的这一重大课题。
二、历史的考察:中国近代以前经济法的国家观
据有关典籍记载,中华民族的历史自产生国家之日起,经济法制的活动就开始了。中国的赋税制度起源于夏。据《史记·夏本纪》记载:“自虞夏时,贡赋备矣。”至西周,经济法制进一步发展,有土地法、赋役法、商税法、酒法等。春秋时期,鲁国著名的“初税亩”制度对土地和赋税制度的转型做出了重大的贡献,不仅如此,各国还制定盐法、矿冶法等来管理盐铁的产销。[3]
秦朝确立了高度中央集权的经济统制模式,实行重农抑商的政策。其经济法规涉及土地、赋役、商税、市场贸易管理、农业生产管理、手工业、仓库管理、自然环境保护、畜牧、酒业、钱币、金融财政等社会经济生活的各个方面。秦的经济法律规定散见于《田律》、《徭律》、《戌律》、《傅律》、《厩律》、《牛羊课》、《仓律》、《律》、《效律》、《内史杂律》、《布金律》、《关市律》等一系列法律文献之中。汉朝经济法制进一步发展。初期采取修养生息的经济法律政策,贯彻重农抑商,后又将铁和盐实行国家专营,强化国家对经济的控制和参与。[4]唐在集历代经济法律之大成的基础上,对赋役法进行改革,颁布租庸调法。中期后又采用杨炎的“两税法”。唐律还对商品价格、规格以及扰乱市场交易秩序的制裁作出了明确的规定。[5]后经宋元两朝,至明清时期,中央政府对经济生活的控制已达到相当强的程度。明朝的“一条鞭法”和清朝的“摊丁入亩”制度即是对历代赋役制度做出的重大变革。
1840年鸦片战争之后,中国开始一步步进入半封建半殖民地社会,中国开始了社会历史文化的大转型。
随着民族工商业的发展,清末政府颁布了大量的经济法律法规,如《商人通例》、《公司律》、《破产律》、《票据法》、《海船法草案》、《矿务章程》、《奖励商勋章程》等。该一系列法律法规的制订,不仅打破了重农抑商的传统,也促进了经济商业贸易的发展。南京临时政府时期,也颁布众多保护民族工商业和振兴实业的法律法规。至南京民国政府,在继续援用北洋政府等有关经济法律的同时,还制定了《票据法》、《海商法》、《保险法》、《公司法》、《交易所法》、《破产法》、《土地法》、《专利法》、《银行法》、《邮政法》、《森林法》、《川法》、《水利法》、《商业登记法》等。[6]应当说,南京民国政府大量颁布的经济法律法规,对当时的经济社会生活还是起了重大的推动作用的。
由上述我国经济法的发展历程可以看出,中国历朝历代都是非常重视国家对经济生活的干预和调整的。如自秦朝以后,国家就开始了中央集权的经济统制,通过严密的户籍制度,国家权力直接深入到个人,[7]直接控制甚至直接参与经济生活,削弱甚至消除民间的经济权利。这一模式直到鸦片战争之后才有所改观。
在中国历代王朝大行经济统制的同时,其在春秋战国乃至以后,也曾出现有自由放任和国家统制的两种对立的宏观经济管理思想。这两种思想都反映了当时不同的经济法的国家观。如以孟轲为代表的儒家主张自由放任,法家的商鞅则主张国家统制;西汉初期,董仲书主张自由放任经济管理,桑弘羊则主张中央集中调控、加强国家对经济的控制。这些在当时的经济法中均有所体现[8]。统观历代经济法国家观的变化过程,我们可以发现,大抵新王朝建立初期,其经济法的国家观是相对宽松的,国家权力对经济生活的干预是比较宽缓的,且大多采取积极措施休养生息,发展农业生产,恢复经济;但至王朝晚期,由于政治腐败,其经济法的国家观不仅表现为国家权力的过分膨胀,而且表现出国家财政过度的向民间掠夺。因此,从某种意义上说,经济法的国家观的变化在一定程度上也预示了国家的兴衰。
三、演进与转型:改革开放以来中国经济法的国家观
1949年以后,中国经济经历了曲折的恢复和初步发展之后,迎来了改革开放这一良好的发展机遇。中国经济法制也得到了长足的发展。改革开放以来,我国颁布了一系列有关经济法的法律性文件。关于国民经济和社会发展规划、计划和政策的主要有:《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》、《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》、《90年代国家产业政策纲要》;关于经济体制改革原则、方针和政策的法律性文件主要有:《全民所有制工业企业转换经营机制条例》、《关于深化企业改革搞好国有大中型企业的意见》、《国务院关于深化金融体制改革的决定》等;关于市场主体的法律主要有:《全民所有制工业企业法》、《公司法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》、《中外合资经营企业法》、《外资企业法》、《中外合作经营企业法》、《企业破产法》等;关于市场管理方面的法律主要有:《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》、《产品质量法》、《证券法》、《土地管理法》、《房地产管理法》、《专利法》、《商标法》、《票据法》等;关于宏观调控方面的法律主要有:《计划法》、《预算法》、《统计法》、《个人所得税法》、《农业法》、《森林法》、《中国人民银行法》、《商业银行法》、《价格法》、《会计法》、《审计法》、《对外贸易法》等。从上述我国经济立法的进程来看,我国经济立法的范围越来越广,经济法几乎涉及到了经济生活的各个方面。[9]就经济法的国家观而言,中国改革开放以来经济法的国家观,就精神层面讲,延续了晚清以来社会历史文化大转型时期国家观精神,逐步规范、控制和引导国家权力,培育民间市场的力量,以实现两者的良性互动、互促,即经济法对国家权力实行逐步的控制和引导,国家通过经济法更好行使权力,干预和调控市场,培育市场机制,以实现国家和市场的良性互动。
以新近修订颁布的《公司法》为例,该法的修改,从精神上讲,即是遵循放松国家管制、尊重公司自治、尊重股东、相信市场机制的原则,遵循从倚重国家管制向尊重市场规制过渡的原则。这一变化说明了国家权力在控制市场主体方面的减弱。《公司法》的修订颁布体现了中国经济法国家观的二元时代主题:经济法对国家权力的控制和经济法对国家权力的维护。在这一复杂的国家权力和市场权利相互博弈的过程中,主要趋势是:国家权力的逐步退出市场和民间市场力量的渐次兴起,否则将无法实现社会和国家的互动,无法实现社会经济发展的公平和效率。国家需要强化的是国家利用经济手段协调国民经济的能力,而不是单纯强化行政管理的能力。因此,中国经济法的国家观应着眼于国家宏观调控能力的增强,国家对市场竞争机制的培育,国家对市场安全的保障。
四、一页历史胜过一卷逻辑:中国历史发展视野中经济法国家观的思考
从以上我国经济法的发展的历程可以看出,经济法的国家观不仅与国家的兴衰、与最高统治者的意愿紧密相关,而且随着国家对社会经济生活干预和管理的力量的强弱变化而变化,随着经济法的发展而发展。新中国经历了国家高度统治经济生活的时代,出现了所谓的命令经济和运动经济,其时国家权力渗透到每个个体,国家对社会经济生活高度控制,全国几乎变成了一个大农庄。改革开放以来,特别是在确立建立社会主义市场经济体制以来,经济法的国家观在逐步减弱,国家逐步减弱了对社会经济活动的控制,逐步扩大了市场自由发展的空间。与此同时,国家对市场监管的力度却在加大,国家对市场的宏观调控能力也在加强,法治的力量在不断壮大。
同行政法、民法、商法、宪法、刑法等其他部门法的国家观相比,经济法的国家观体现的是国家对社会经济生活整体和全局性的调控、管理和干预,体现的主要是国家和市场宏观层面的关系,表达了国家对市场规律、经济规律的认同和理解。
历史的考察还告诉我们:尽管当时并没有经济法的国家观这一概念,但经济法的国家观是自国家产生以来就客观存在的。经济法的国家观不仅贯穿了经济法历史发展的全过程,而且对经济法的概念、体系、框架、原则、宗旨,乃至目的、作用和价值等都具有核心和关键意义。因为,经济法概念的展开是以经济法的国家观为平台的;经济法的体系构建是以经济法的国家观为基础和原则的;经济法的国家观更体现出经济法的宗旨和目的。几乎可以肯定的说,有何种经济法的国家观就有何种经济法的宗旨,经济法的国家观和经济法的宗旨、目的是相一致的,而且决定着经济法的最终价值取向。
不仅如此,考察经济法的国家观还从另一个角度证明了,不仅经济法的国家观是客观存在的,经济法律、经济法律部门也是客观存在的。当今中国经济法与中国历史上的经济法律是有着千丝万缕的历史渊源的。今天的中国经济法制建设和经济法理论研究,是完全可以从中国历史上的经济法律中汲取营养的。
应当指出的是,经济法的国家观不是一个简单的话题,其利弊的评判是非常复杂的。经济生活的纷繁复杂和不确定性,人的理性局限和不足,国家能力的限度和国家力量邪恶属性的一面,都使得经济法的国家观具有一定的不确定性和复杂性。正因为国家本质有恶的一面,强化经济法的国家观,就必须考虑如何控制国家权力泛滥;而市场(尤其像发育不完善的我国市场),又有其混乱无序、缺乏诚信、欺诈横行的一面,弱化经济法的国家观,又必须考虑到市场局限的一面。所以,对该类问题的回答,离开我国经济法历史发展的语境和现实社会经济生活,是难以找到答案的。所谓一页历史胜过一卷逻辑,要理解中国经济法的国家观和精神,就必须研究中国经济法的历史。
五、我国经济法国家观的现实路径:寻求公平的基点
中国当代经济法的国家观,就其基本框架而言,就是要确立公平的市场经济制度和规则,确立起点公平、机会公平、规则公平,考虑社会转型期弱势群体的地位,确立保护弱势群体的公平。具体而言:起点公平、资源分配的公平具有逻辑上的优先性,每个公民都享有和其他人一样最广泛的权利和机会;机会公平,就是要打破国家权力对诸多领域的垄断和控制,使得每个公民都有追求自身幸福和自由的权利,每个人都有参与市场竞争的机会;规则公平,主要是指市场竞争的规则和制度公平,对市场诚信的提倡,对市场欺诈的惩罚。规则公平确立的是一个诚实信用的市场,一个市场信用发达的市场。规则公平要求限制国家权力的不正当干预,尊重当事人的自治,尊重市场自身潜在的未阐明的客观规则。[10]不仅如此,起点公平、机会公平、规则公平还在一定程度上表现出对国家权力的限制,对国家过分垄断的反垄断。就我国当前而言,由于国家垄断和控制的资源过多,而对掌握这些资源的人又缺乏有效的监督控制机制,致使国家垄断的资源不仅效率低下,浪费严重,而且往往被少部分人侵吞和独占。如果通过公平的制度规则体系进行配置,发挥市场的作用,则不仅能提高资源利用的效率,而且能够确立一个公平的路径依赖[11]和制度框架,为我国社会转型提供一个良好的公平制度环境,并发挥导向作用。
就处于社会急剧转型期的当代中国而言,中国经济法的国家观面临的最紧迫问题是:由于公平机制缺失造成的社会财富分配不公平,致使大量民众被边缘化,这不仅直接关系到和谐社会构建,也是一个基本的人权问题。因此,出于我国的实际,中国更应确立保护弱者的差别公平,即赋予社会中特殊弱势群体更多的权利和资源,给予特殊的保护。①国家的制度安排也只有对最不利的人有利时,才符合正义的基本准则。[12]所以,中国经济法的国家观就是要通过寻求公平的基点,培育社会和市场的力量,控制和规范国家的权力,形成国家与社会的平衡和对抗,最终实现国家的目的和价值,实现经济法的宗旨和精神。
由中国经济法的发展历程可以看出,经济法的国家观一直贯穿于经济发展的历史和现实。该论题不仅是经济法理论和实践的核心问题,同时透过该论题还可窥知国家的兴衰和社会经济的繁荣与萧条。经济法的国家观与经济法的宗旨、精神和理念是密切相关的。当前我国社会正处于制度转型,尤其是经济法律转型的关键时期,因此,对经济法的国家观定位便至关重要。经济法的国家观对我国经济法制的走向,对我国市场经济的路径具有决定性的意义。所以,一种扎根我国本土并积极回应实际问题的经济法的国家观是我们亟待确立的。
