一、公共管理和政策网络研究概述
从网络的视角来研究公共管理和政策受到美英政治中多元主义()的重要影响，也有德国和北欧协商主义()的踪迹。［7］公共管理和政策网络的概念在历史上几经转变。［8］从早期的议题网络［9］，到政策社区［10］，权力铁三角［11］，再到政策系统［12］，政策倡议联盟［13］。简单地说，公共管理和政策网络就是政府和社会团体(比如智库)以及社会各界人士(比如律师、专家学者)就公共事务的治理进行的互动的集合。这些互动可以包括资源交换、信息共享、权力关系、组织交叉和情感依赖等。［14］作为一种理论视角，它强调权力的相互依赖性()，侧重从结构和关系的角度来研究公共管理和政策行为，是对过去理性选择()学派的重要替代或者补充。近年来，美国政治网络协会的成立，极大地推动了对公共管理和政策网络的研究。概括地讲，公共管理和政策网络研究主要有三大议题。一是公共管理和政策网络的基本内涵及其对传统政府组织形式和能力的挑战。从小范围讲，公共管理和政策网络包括政府内部之间的关系。从大范围讲，它又包含政府和社会的关系，以及社企组织之间组成的政策游说联盟。它既可以是基于组织之间关系的网络，也可以是建立于个人之间关系的网络。因此，其基本特征根据网络的界定的不同而有所区别。比如研究国会议员间互相支持议案的网络关系。［15］研究利益团体间的联系，发现它们在选举时党派性非常明显，但是在政策制定时，党派性不明显，主要致力于建立跨党派的联合，以实现政策目标。［16］和也研究利益团体。他们发现从1930到2009年，美国利益集团之间的平均连接性增加了，并日益组成若干紧密联系的小团伙。［17］等研究政府官员在经济发展中的合作关系，发现合作主要在相互信任的官员之间开展，导致合作关系网里的双向合作关系和封闭性三角形关系比较多。［18］公共管理和政策的网络化倾向对现代公共管理提出了新的挑战和要求。提出了“组织化国家”的概念，指出社会组织之间结成网络，分享政策制定权力，与政府组织共同参与公共事务的治理。［19］有学者将这种现象看作一种新型的社会治理模式。［20］列出了公共管理和政策的网络化带来的四大挑战［8］，包括治理组织的混合，管理和政策责任的流转，合作的重要性以及新的管理工具的必要性。简单地说，现代公共管理要从过去单纯的依靠行政力量和直接干预转变为更多地依靠协商、授权和合作。［21］［22］现代公共管理人员需要具备与各类社会组织和人员进行沟通协调的能力，以及动员和组织他们参与行政和政策过程的能力。二是研究政治制度、政治信念、政策扶持和先前合作等因素对公共管理和政策网络的形成和结构的影响。和指出核心政治信念一致是维持政策联盟的要素。［13］Henry等对加州四地区土地使用和交通规划的研究表明，不同的政策理念导致政策相关者之间拥有更少的合作关系，政策连接者(在政策网络的建立中起主要作用，他们可以有效地把具有相同政策偏好和理念的政策相关者组织起来。［23］和的辩证模型指出公共管理和政策的实践和其网络在相互影响中持续变化。［24］等的研究对此提供了实证支持。他们发现，随着健康政策的重要性不断提升，相关组织投入了大量资源以加强联系和共享信息，但是由于这些活动主要是巩固以往既有的关系，在整体层面上，信息没有有效地在健康组织之间得到共享。［25］等的研究发现，获得美国联邦港口项目支持的港口地区发展出了容纳性更强的政策网络。这些政策网络更有效地整合了多层级政府的资源，更多地吸取了专家参与，培养了政策参与者之间的更强的个人关系，为以后新形式的、网络化的合作治理提供了基础。［26］等的研究表明，存在着一个有权威的议事机构或者联邦机构的指导，会极大地提高该领域的政策融合度［27］的研究发现，和其它组织有信息交流、共同参加过政策倡议和有共同政策兴趣是一个组织在网络中获取影响力的重要因素。［28］三是研究公共管理和政策网络的效应。在此方面，宏观研究侧重于行动者如何通过利用公共管理和政策网络，来设定议程和维护既得利益。［8］还有的研究侧重于如何设计一套综合的指标来评价公共管理和政策网络的效果。［29］和指出，评价公共管理和政策网络不能只考虑效益和效率以及政府目标的实现，还必须考虑其对规则和价值观的影响。［30］中观研究侧重于网络结构和位置对公共管理和政策的影响。Heinz等对美国农业、能源、健康和劳动政策有影响的一批利益团体负责人进行了访谈，发现这些利益团体之间根据利益取向聚合分化，没有中心性的权威，反对方之间也没有有效的沟通机制。这种网络结构导致政策的共识的达成需要更长时间，政策行动者的联系比较脆弱，政策联盟随时可能重组。［31］Siegel的研究发现，不同结构的网络对政策参与具有不同的影响。在“小世界”网络(即群体内部有强关系组成，群体间有弱关系串联起来)中，强关系和弱关系对政策沟通和参与同时起重要作用。但是在“精英主导”的网络中，政策参与主要取决于政策精英的参与。［32］等的研究表明，美国政府之间沟通不畅和协作隔离是导致卡特里娜飓风危机管理失败的重要原因。［33］等［34］和等［19］的研究表明，在网络中占据中心位置的组织在公共管理和政策中更有影响力。微观研究侧重于研究社会关系对公共管理和政策主体(比如政府官员、社会组织领导人)的影响。比如发现，弱关系有助于获取新的信息，从而获得较好的工作机会。［35］林楠［36］和边燕杰［37］的研究表明，强关系在工作机会的获得上比弱关系具有更重要作用。Shih等的研究发现，和领导关系紧密的人员更可能响应领导提出的意识形态口号以及得到提升。［38］［39］综合而看，公共管理和政策网络的研究有三大难点。一是难以得到高质量的社会关系数据。这个问题在研究个人关系网络时尤其明显。人们一方面对社会关系的作用津津乐道，另一方面对也其讳莫如深。所以传统的社会调查和访谈的方法可能不是很有效。［40］如果要做的话，关键是争取被调查方的合作。一旦调查可行，要精心设计调查和访谈问题，以做到既能够保护被调查方的隐私，又能够达到科学研究的目的。同时，鉴于调查和访谈的局限性，要尽量利用公开的信息，收集关系型数据。另外，在观察不到网络关系的情况下，对网络的基本特征和发展变化的基本规律也可以先进行一些理论上的探讨。二是如何确定因果性。在研究社会网络和社会关系效应时，如何有效地区分社会选择和社会影响是关键点。一方面，“物以类聚，人以群分”，具有类似观点和行为的组织和个人更容易汇聚在一起、结成网络，反映的是社会选择。另一方面，“近朱者赤、近墨者黑”，个体间互相影响，也可以导致观点和行为类似，反映的是社会影响。如果不能有效地区分二者，社会选择效应就可能被混同于社会影响效应。［41］［42］三是理论研究滞后。首先是公共管理和政策网络的内涵界定还比较紊乱。对网络主体和社会关系的界定不同就会带来研究视角和结论的不同。其次是公共管理和政策网络研究和“新公共管理运动”之间的区别和联系还有待将继续探讨。第三是不能照搬现有的网络模型来进行研究。这主要是由于公共管理和政策网络是由多层次、多类型、动态化和利益导向的关系组成，现有的统计模型对利益和激励的考量不足，还不能完善地分析这些复杂的关系及其变化。四是关于如何发展和管理公共管理和政策网络以及如何评估其效应的研究还有待加强。［30］
二、例子:美国参议员联合新闻发布会的网络分析
图1展示了在2008年左右，美国参议员之间共同参与新闻发布会的网络图。［43］图中的每一个点代表一位参议员，每一条线代表两个参议员共同参加了一个或者多个新闻发布会。在此例中，我们通过研究这种共同参与关系来研究参议员之间的合作和支持。表1列出了美国参议员共同参与新闻发布会在个体、群体和网络层次的基本特征。简要起见，在个体层次只列举前20名参议员。中心度(Degree)反映的是个体拥有的关系数量。Clinton(即希拉里•克林顿，前美国国务卿)在该网络中最中心，和41位其他参议员共同参加过新闻发布会。Obama(即贝拉克•奥巴马，现美国总统)排名第六。Biden(即约瑟夫•拜登，现美国副总统)排名第14。密切度反映的是个体与其它个体之间的紧密程度(数学定义上，与其它个体的最短连接距离的总和成反比)。就其而言，Clinton也是傲居榜首。说明她只需要通过很少的中介就能够连接到其他参议员，反映了她潜在的网络动员能力。中介度反映的是个体担任其它个体间连接桥梁的作用。就其而言，Clinton还是居先。说明许多参议员需要通过她才能连接到其他参议员，反映她在此网络中的桥梁作用。一般来说，中心度、密切度和中介度是高度相关的，但是也不尽一致，因为它们测量的是个体在网络中的重要性的不同方面。关于网络术语的具体界定，可参见和Faust的著作。［44］在群体层次，由于本网是无向网，因此所有的关系(468个)都是双向关系。该网中有封闭式三角关系(即三个个体间互相连接的)712个。各类集团(即成员之间相互具有连接的团体)若干，包括6人集团13个，7人集团6个，8人和9人集团各1个。所有的参议员都可以连接在一起，构成了一个91人的大集群。在网络整体层次上，连接性(Density)，反映的是观察到的关系数占所有可能存在的关系数的比例。本网的连接性是0．11，说明只有11%的可能关系在本网实现了。中心性反映的是关系数量在个体间分布的不平等性，一般用0到1之间的分数表示。该网的中心性是0．35，偏低，说明关系的分布比较均匀，没有少数参议员垄断大部分的关系连接。传导性反映的是封闭式三角形关系的可能性(通俗地讲，就是朋友的朋友也是朋友的可能性)。该网的传导性是0．31，说明有共同合作对象的两个参议员之间并不是特别可能存在合作。社会网络分析的另一个中心问题就是比较个体间关系连接结构的相似度和进行分组。如果两个参议员具有类似的社会连接，它们的关系结构相似度就高，也表明他们可能属于同一个小群体。因此，可以根据连接的相似性，通过阶梯型分类法对成员进行小组。在上文例子中，参议员4和5的关系连接最类似，因此他们被归为一个小组。参议员14和48的关系连接最类似，他们被归为另一个小组。然后，这两个小组的关系结构又最类似，他们就被整合成为一个大组。如此反复，我们可以将所有参议员分成不同的小组。整体上看，这些参议员可以划分为三大群体。社会关系的形成是社会网络分析的另一个重要问题。一般来说，社会关系的形成可以基于两方面的成因。一方面，人们可能倾向于和具有优势社会经济地位和特定人口学特征的其他人建立关系。比如在政府工作中，职位低的人员可能会更多地向职位高的人员请教，工作经验不足的可能会更多地向工作经验丰富的同事请教等。再比如，同样背景(性别、学历、毕业学校、政党和籍贯等)的个体间也可能更容易建立关系。另一方面，关系的建立具有内生性。比如，朋友的朋友也可能是朋友。这种传递式的朋友关系会导致网络中呈现许多闭合式的三角形关系。表2列出了用随机网络模型(EＲGM)分析参议员联合新闻发布会网的结果。使用的软件是Ｒ中的软件包。［45］结果中的系数是对数机率比。模型一只包含了背景变量。其结果说明，与民主党相比，共和党的参议员更少地参与联合新闻发布会，独立身份的参议员没有差别。相同政党的参议员并不比不同政党的参议员更多地一起召开新闻发布会，这可能是由于参议院中的组织结构以跨党派的委员会为主，所以新闻发布会经常是以跨党派的形式出现。但是，来自同一州的参议员明显地比来自不同州的参议员更多地联合召开新闻发布会，说明同州的参议员由于相同的地区利益有更多的合作。第二个模型中加入了三个内生性的网络结构。闭合式三角形反映的是传递性合作关系，即如果参议员甲和乙有合作关系，甲和丙有合作关系，那么乙和丙也可能有合作关系。开放式三角形(也称两步连接，twopath)反映的是非传递性的关系:即使参议员甲和乙、甲和丙各有合作关系，但是参议员乙和丙却没有合作关系。加权关系数反映的是关系分布的均匀性。模型二的结果表明，这个网络有较多的封闭式三角形，反映了参议员的合作关系具有传递性。但是没有统计证据表明这个网络具有显著不同的开放式三角形或者关系分布非常不平等。另外，加入这些内生性的网络结构并没有显著改变模型一中发现的党派效应和同州效应。共和党还是相对较少地共同参与联合新闻发布会，同州比不同州的参议员还是拥有更多的合作。根据模型拟合度来看，模型二相对较好。
三、结语
社会网络分析在近年来突飞猛进，逐渐深入到的各个研究领域。未来社会网络分析可能会在如下四方面有深入突破。第一，多学科的交融和综合。比如，现代新媒体和社会媒体的发展导致大量社会互动行为转移到互联网上，急需计算语言学、统计学和社会学的交叉融合，来综合分析。第二，从描述性研究深入到因果推断性研究。社会网络分析只有更注重因果推断，才能提供更坚实的政策建议。第三，定量和定性研究方法的结合。传统社会网络分析侧重于定量分析，但是由于各种原因的限制，在研究一些网络(比如公共管理和政策网络)的时候，传统的抽样和大规模调查的方法不现实，因此急需一下定性的研究方法(比如观察法、参与法和基于历史传记的总结法)等予以开展研究。第四，利用社会网络分析来解决传统的、经典的社会科学问题。比如，利用社会网络来设计网络化干预)，以增加政策干预的效果。利用网络汇报来纠正自我汇报中的偏差等。第五，发展新的统计方法来分析特殊类型的网络，比如代表个体间密切程度关系(而不是简单的有无关系)的多值网()，多重属性主体间的网络()以及个体和关系数量巨大的网络等。公共管理和政策网络研究在现实中有大量需求，在理论上有一定储备，又有相对成熟的定量的方法以提供实证检验，是一个充满机会的新领域。
作者：安卫华
