一、东北地区矿产资源利用中存在的问题
(一)矿产资源枯竭。由于产业结构单一,东北许多地区经济发展过分依赖资源开采。经过半个多世纪的强力开采,目前东北三省的矿产资源严重短缺。据最新统计,东北现有煤炭保有储量仅占全国的0.5%左右。辽宁的阜新、抚顺等以煤炭产业为主导的城市陷入困境,开采矿藏已近穷竭。黑龙江省的鹤岗、鸡西、双鸭山、七台河四大国有煤矿的平均役龄己接近70年,33个主要矿井中己有16个进入资源枯竭期并经国务院批准破产,其余矿井也处于煤层越采越深、巷道越开越远、采煤成本越来越高的状态。在营口滑石矿是地方出口创汇的优势资源,由于过量开采,已处于残采阶段,后备资源不足。
(二)矿藏资源利用效率低下。据资料统计,我国矿产资源总回采率仅为30%,比世界平均水平低20个百分点。由于国家实行指令性计划,矿产开发中过分强调产量,尤其是初级产品产量,矿产开发以初级产品为主,矿产品技术结构低下。
(三)矿产资源的开采秩序混乱。主要表现在:开采企业在技术装备、开采能力、开采规模、产品化率各方面参差不齐,出现了“大矿藏、小开采”和“一矿多开”等严重问题。按照矿区和矿山最低开采规模制度,只有矿山企业的开采规模与矿藏资源的储备量相适应,才能使矿藏开发实现集约化和规模效益。以营口盖州为例,该地区是东北花岗岩、萤石的集聚地,花岗岩的探明基础储量是3.9亿立方米。现有矿山企业74家,其中80%为乡镇集体企业,采取零散开采、零散加工的作业方式,必然妨碍资源开发的规模效益。
(四)矿产资源开发中生态环境破坏严重。矿业本身是污染性产业,但东北地区的污染程度重于其他国家的同类地区。据有关资料统计,东北地区采矿形成的废水占工业废水的10%以上,采矿造成的固体废弃物占工业固体废弃物的80%以上,采矿占用和毁弃的土地近4000万亩,复垦率仅为12%。煤炭开采区在产生大量的矸石、垃圾等废弃物的同时,无所顾忌的地下煤炭开采,已导致辽宁部分地区出现了采煤沉陷区,这在其它国家是少见的。据初步统计,辽宁现有的采煤沉陷区总面积达380平方公里,其中最大的阜新矿区采煤沉陷区面积达100多平方公里。
二、东北地区矿产资源利用问题的经济法分析
(一)关于矿产资源开发利用规划制度。
矿产资源具有双重属性:经济性和资源性。作为经济属性,它给开发主体带来巨额的经济利益;作为资源属性,它具有稀缺性,要求开发利用行为符合可持续发展原则。从价值取向上看,制度安排应向矿产资源的合理开发上倾斜,基于国家矿产资源的安全性考虑,就需要通过规划矿产资源的法律制度,设定不同地位、不同储量的矿产资源开发计划、审批权配置、开发限制、保护性开发等制度,防止矿产资源无度开发。现有的矿产资源法律中规划制度严重欠缺,表现在:第一,规划法律制度过于原则。《矿产资源法》第7条规定:“国家对矿产资源的助探、开发实行统一规划、合理布局,”规划的具体内容、程序、权力义务规范及其法律效力都没有具体的规定。第二,规划的行政配置重于法律调整。中国矿产法律制度从50年代起就被作为行政管理制度进行了安排,主要目的是为了保证政府对矿产资源的供给与分配,近几年,矿产资源规划工作受到重视,但重视的方式不是立法而是行政管理。但问题是,一方面,作为法律规范,其效力位阶较低,没有被矿产资源法所吸收或作为该法的实施细则而获得高于其他矿产管理行为规范的优先效力,从而降低了规划的法律地位和强制效力;另一方面,无法作为判断地方政府和开采者是否违反规划行为的直接依据。在地方经济发展中,地方政府由于当前利益的驱动和领导者个人政绩的追求,忽视矿产资源可持续开发的合理利用,过度开发地方矿业资源,地方政府虽制订了矿产资源规划,但以发展地方经济为名,变动规划甚至无视规划的现象较为普遍。
(二)关于矿业权市场的法律运行机制。
矿业法实质上应是矿业权法,但我国现有矿业权运行法律机制远未达到市场化配置矿业资源的程度。集中表现为采矿权的流转仍受到极大的限制。《矿产资源管理法》、《探矿权和采矿权转让管理办法》规定,已经取得采矿权的矿山企业,因企业的合并、分立,与他人合资、合作或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形,需要变更采矿权主体的,经依法批准,可以将矿业权转让他人。采矿权的出租、承包等实践中多见的采矿权流转的形式,因法律没有明确的规定,以致出现了法律监管的失控。采矿权流转的法律限制不仅妨碍了矿业市场培育与完善,对东北老工业基地振兴中也带来了制度障碍。一方面,资金运转困难的矿山企业不能利用采矿权融资,影响了矿山企业的技术改造和转产;另一方面,采矿权的出租、转包等非法定流转形态的法律调整空白,加剧了矿产开发的无序和资源浪费。采矿权被出租、承包后,大多数采矿权人对矿山的开采为在短期内获得最大收益,必然采用采富弃贫的短期行为,造成了资源的极大浪费,为安全开采和有效利用矿产资源埋下了隐患。
(三)关于矿产资源宏观调控法律制度。
矿产资源是国民经济的基础资源,决定一国的社会经济发展的速度、规模、效益和环境保护,必须借助宏观调控其开发与利用。一是,矿产资源的税制不健全。我国没有独立的矿产资源税种,矿产品税纳入资源税中,而资源税种不能有效地调整矿产资源的开发和配置。在征税客体上,资源税本应将所有矿产资源均纳入征税范围,但是目前我国资源税征收的范围仍主要限于不可再生的矿产品,即原煤、原矿,对于大部分非矿品资源没有征税。由于矿业企业没有降低税收成本的激励,造成非税资源的价格不含税的因素而明显偏低。以非税资源为主要原料的下游产品的价格也偏低,从而导致对非税资源及其下游产品的需求急剧增长,使矿产资源遭受掠夺性的开采。同时,我国资源税的征收规定,纳税人开采和生产的矿产产品销售的,以销售为课税依据,纳税人开采和生产应税产品自用的,以实际自用数额为计税依据,变相鼓励了企业对资源的过度开采,形成了大量的资源积压和浪费。在计税方式上,资源税采取从量计征方式,使企业税收负担脱离不同矿产资源的价值差异和深加工产生的价值增值。二是,没有建立完善的资源价格法律体系。对矿产资源及矿业权转让缺乏有效的法律规制。按《价格法》规定,涉及国计民生的重要商品,应实行政府定价制度和价格监督制度,但矿产资源法没有建立矿产资源和矿产品的特殊价格法律机制。没有建立专门的资源价格评估机制,致使矿产资源的经济评价或以数量为核心或完全取决于市场,国家宏观的价格调控不能发挥作用。
(四)关于矿业权流转的市场规制。
目前,我国矿业权流转的市场规制欠缺有效的法律规范。与其它自然资源一样,矿产资源并非完全的竞争市场,而是有限开放的“准市场”,由于法律规范的欠妥,矿业权市场行为极不规范。矿业权转让没有必要的价格规制,在国家出让矿业权和依市场配置矿业权时,许多政府主管部门的定价偏低,不能以价格机制引导资源的最优配置,低价格也使卖方有动机和价格空间炒卖开采权而不从事资源开发。虽然国土资源部2003年6月出台了《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》,但矿业权出让多数采用协议而非拍卖、招标的竞争方式,交易过程缺少透明度。矿业权的隐形市场问题严重,如各级政府及村级组织私下协议以承包荒山为由变相出卖矿业权;对不符合矿业市场准入条件的开采企业,没有有效的制约机制。对于不符合环保要求的矿产企业、没按开采设计方案要求进行开采的企业,不具备安全条件的矿山企业,总是采用整顿、限期整改的临时性措施,欠缺强制性的法律机制,养痈遗患。
(五)关于矿业生态环境保护法律制度。
由于矿业资源的不可直接利用性及污染性特征,使矿业生态环境保护成为矿业法律制度的必然选择与制度安排。考其立法目的在于,使个体将矿产资源开发、利用的外部成本内部化,通过消极的激励机制缩小生态环境损于最小范围。为此,在我国先后制定了《矿产资源法》、《水土保持法》、《环境影响评价法》,此外《土地复垦条例》及《黄金矿山砂金生产土地复垦规定》,都规定了“谁破坏、谁复垦、谁复垦、谁受益”的土地复垦原则以及矿产资源开发损害的补偿制度。在环保方面制定了《水污染防治法》和《海洋环境保护法》,构成了较完善的矿业环保法律制度。但是,我国矿业环境保护法律制度仍显严重的不足。
1、缺乏有效的矿山污染防治与生态保护制度,尤其是生态保护制度更是少有涉及。现行的环境保护法是以污染环节控制和“排放控制”为基本环节和内容,不注重源头控制,功能单一,适用范围过窄,不能全面有效地控制污染和避免生态破坏。
2、污染防治与资源保护法律制度缺乏有机联系,各种制度散见于不同的法律中,不利于形成协调统一的法律体系。现行的矿业环境保护基本限于对污染的防治,将资源保护与环境治理截然分开,对资源关注有加,对环保却不太重视。
3、法律的内在激励不足,法律责任、行为限制等强制性规范多,调动企业环境保护的自主性调节规范少。《矿产资源法》中的矿业损害补偿没有涉及生态补偿,补偿的责任形式仅是对财产损失的补偿,忽视了环境的生态价值与生态功能复原性补偿制度。
三、东北矿产资源问题的经济法对策
(一)运用计划法律制度,实现矿产资源规划法制化。矿产资源规划是根据国家或地区经济中长期规划、国家或地质矿产资源特征和开发利用现状,对矿产资源勘查、保护和合理利用矿山生态、环境保护和建设等,在时间上和空间上所作的总体安排和布局。矿产资源规划是调控矿产资源关系的基本依据,在法律性质上,属于计划法调整的范畴。运用计划法原理和规范,确立矿产资源规划的法律地位,有助于立法科学地设计矿产资源规划的实体和程序规则。因为计划法使政府发展经济的意图和宏观调控的领域目标增添法律上的效力。计划法律关系的客体是以计划任务为基础的计划行为,为准确地调整计划关系,应确认计划法作用的客体范围。就矿产资源规划法来说,应将计划对象系统规定于计划法之中,以赋子其统一的强制效力。它们是由全国性矿产资源规划、行业性矿产资源开发规划和地区性矿产资源开发规划构成的,形成以全国、省(区、市)、市(地)、县(市)矿产资源总体规划为主线,各类专项规划相配合的矿产资源规划体系。在计划法的增补,确实需要完善矿业环境保护法律制度,加大对环保的投入和监管工作力度,扩大矿业损害的补偿范围,以利于矿业的转轨后可持续发展。
(二)完善矿业权市场化法律机制,实现有效的政府监管。资源配置的两大手段是市场调节和政府干预,市场机制是优化资源配置的基础,由于矿业的准市场特性,政府必须规制矿业市场,以防止市场失灵。运用法律手段培育矿业市场中,立法应确认多样化采矿权流转的法律地位,即矿业权人有权根据经营需要独立地将采矿权转让、抵押或入股,这有利于矿山企业利用采矿权充分融资。在东北老工业企业改造的实践中,引进内外资及国外先进的技术需要向外国银行贷款,采矿权作为抵押物往往是贷款方的首选。当然,采矿权处分时仍然要受到受让人资格的法定限制。同时,矿业权与所有权分离的出租、承包等形式,也应纳入法律调整的范围,以使其行为受到矿产资源法的制约,监控承包人、承租人的矿山开采行为。强化矿业市场的法律规制,建立严格的市场准入和市场退出制度。不仅要根据法定登记许可条件赋予矿业权,还应实行赋权条件跟踪制度,对于经营过程中技术、设备、环保低于规定要求的,应撤销其采矿权。同时,对欠缺法定资格的矿山企业,矿业法应实行资格即行失效制度,防止地方政府或企业借责令整改、限期补办手续之机,规避法律责任。应建立政府对矿业权流转市场的价格干预制度,当市场交易价格过低时,政府应从资源保护的角度,买断该采矿权,防止资源贬值。
(三)完善税收立法,发挥政府对矿业市场的宏观调控功能。税收制度是宏观调控的基本手段,它具有激励和约束双重功能,税法通过对不利于资源保护的行为征税,发挥约束机能,促使经济主体不做制度禁止或限制不利于自己的行为;建立独立的矿业税制,通过减、免税等税收优惠,形成激励机制,有助于经济主体自觉地与矿业法的目标趋向相一致,降低制度实施成本。
