中华五千年农耕文明值得骄傲，但是绵延至今的分散小农，却成为制约中国八亿农民融入市场经济，增收致富的关键。个体小农势单力薄、市场地位弱小，难以维权。在政府和社会各界的共同支持下，我国农民合作社大量涌现，但实践证明，这些合作社存在很多不足，在市场竞争中仍处于被动地位。随着我国市场经济改革的不断深化，要求进一步壮大小农户的力量以应对大市场的挑战。本文利用新制度经济学中的制度变迁理论，简要分析农民合作社的发展特征，主要分析农民合作社在进一步解决“小农户与大市场”这一矛盾中的未来发展走向。
一、农民合作社总体力量弱小
我国农业长期面临小生产与大市场的矛盾，小农在市场竞争中处于弱势地位，难以维护合法权益。自2006年《农民合作社法》实施以来，各地纷纷建立起农民合作社。党的十八届三中全会及2014年的中央“一号文件”又都明确提出支持新型农业经营方式，大力发展农民合作经济组织。这对提高我国农民的组织化程度、发展现代农业、增加农民收入有着重要意义。近年来，农民合作社虽然在社会各界的支持下有了较好的发展，但是各种困难和问题也日益显现。
1.农民合作社整体规模过小
得益于国家的政策及资金支持，我国农民合作社的数量增长迅速。根据国家工商行政管理总局数据显示，截至2014年7月，全国依法登记的农民合作社119.29万家，同比增长了39.28%；注册资本总额2.46万亿元，同比增长了42.33%。与此同时，参与合作社的农户数量也不断增加，2013年农户参与合作社的数量比2012年增加了2785万户，增比62.8%。然而，与数量增长形成鲜明对比的是合作社的规模较小——普遍表现为注册资本额度小、成员人数少以及服务范围不足等问题。农业部统计数据显示，我国依法登记的农民合作社的成员数仅占全体农户的27.8%，不仅低于韩国、日本这些发达国家超过90%的覆盖率，也低于东南亚国家30%~60%的覆盖率。在合作社的实践中，积极热心组建合作社的大都是农户，而我国农民的力量仍然弱小，由于缺乏资金及技术支持，这些农民自发组建的合作社往往规模过小。此外，我国部分合作社只是套取国家政策福利的空壳合作社，其注册资本及社员人数水分较大。
2.合作社的产业带动能力不足，服务范围相对狭窄
在已经注册登记的农民合作社中，58.2%的合作社由农民自发组建，且在已成立的农民合作社中90%是畜牧及种植业合作社，其产业带动能力严重不足。农业部统计数据显示，2012年合作社带动非社员人数为5646万户，比2011年仅增长了5.2%，平均到每个合作社，只能带动89户。当前我国合作社的服务范围集中在初级产品的生产和销售，产业链短，获利空间小。在农业生产资料供应方面，只有少数的统购服务，而且降低购买成本的效果不明显。合作社相对单个农户的市场优势地位未得到很好发挥。同时资本投入不足，缺乏企业家精神，没有能力内化上游的物资供应，难以实现外部性内部化以降低生产费用。同时，历史和现实的影响，中国的小农思想根深蒂固，安于现状而不轻易接受新兴事物，农民从思想上排斥“合作思想”，易违背合作社的原则，合作社难以维护广大农户的权益。
二、农民合作社发展的新制度经济学解释
1.制度与制度变迁
制度是社会成员所遵守的行为准则，是人类处理未来不确定性、增进个人效用的手段。制度变迁是指“制度创新、变更及随着时间变化而被打破的方式”[1]。现有的制度安排中无法继续获得潜在利润，原有的制度均衡就会被打破，产生制度的非均衡。制度的非均衡能够产生获利机会，而这种获利机会将推动制度变迁。然而仅仅存在获利机会，一项新的制度不一定能被创造或被大家接受，只有“这种潜在利润超过预期成本时，这种情况才可能发生。只有这一条件满足时，在一个社会内才会有改变现有制度和产权结构的企图。[2]”新制度经济学认为，制度变迁的关键是存在有效的组织。而评价一个组织是否有效，要看其是否具有实现组织目标最大化所必备的知识、技术及学习能力,即组织的创新能力[3]。林毅夫开创性地将制度变迁分为强制性和诱致性制度变迁。所谓的强制性制度变迁，是自上而下由国家强制力保证推行和实施的。而诱致性制度变迁是原有制度结构下的个人或群体为谋取潜在利润，自发倡导、组织和推动以建立起新的制度安排[4]，形成新的利益共同体。这种潜在的获利机会主要包括规模经济、外部经济性、控制交易成本以及降低经营风险等，而制度创新可以将这些潜在的获利机会内部化[5]，即外部性内部化。
2.我国的农民合作社是政府规范下的诱致性制度变迁
我国农民合作社的大量出现，大都由农民自发建立，在这一诱致性制度变迁的基础上，政府颁布政策法规进行规范引导，进一步推动合作社的发展。农民之所以倾向于选择合作社这种经济组织，根本原因还是在于这种新的组织形式具有潜在的获利机会，主要是市场交易费用的降低。同时合作社本身又是一个高成本的组织，潜在收益—成本对比，仍可以获取潜在利润，农民就会推动制度的变迁。同时，我国农村人口基数庞大，农民整体文化素质水平低，农业作为弱质产业，缺少资金技术支持，单纯靠农民的力量难以实现合作社的进一步规范发展，这就需要政府政策法规的积极宣传引导，鼓励社会各界的积极参与。因此目前我国的农民合作社的普遍发展可以理解为政府规范下的诱致性制度变迁的结果。
3.农民合作社联合社的性质
农民合作社联合社是农业经济发展到一定阶段的产物，是合作社的再合作，是我国实现农业产业化经营实践中农村经营制度的变迁。在日益完善的市场经济中，联合社在发展现代农业，获得规模经济、范围经济，有效配置资源及增加农民收入等方面具有重要意义。分散的合作社面对实力强大的市场竞争对手与分散的小农并没有实质差别，这也是合作社在农民中缺乏号召力的原因。我国的合作社在组织规模、产业带动、服务农户等方面都要远落后于发达国家，中国的农民合作社要想真正成为农民维权的保障，必须走向联合。目前，我国大部分联合社由农业部、基层政府、供销社及涉农企业等组织建立，农民合作社自发建立的联合社只占很少的一部分，这就很难保证联合社的主体地位，使联合社在融资及利益分配等方面困难重重。纵观中国近现代的农村经济体制，不论是家庭联产承包责任制还是农民合作社的发生、发展，都可以归结成一种“自下而上”的诱致性制度变迁。中国农村人口众多、地貌复杂、气候多样和农业地域差异大，“自上而下”的变革很难行的通，历史上“三年自然灾害”血的教训，加之我国封建官僚主义由来已久，“自上而下”的发展联合社，很容易沦为地方政府的下属部门，违背合作社民主、自由的基本原则。中国必须发挥各地资源优势，以“自下而上”的形式，从基层社开始向上联合，确保农民的产权地位。因此农民合作社联合社也应当是政府规范下的诱致性制度变迁。
三、农民合作社未来走向
1.发展农民合作社联合社
合作社联合社可以实现更大规模的经营，增强其在市场竞争中讨价还价的能力，有效降低交易费用。规模经营，分工明显，益于标准生产和质量控制，增强整体经济效益。有实力向上下游延伸产业链，有效实现外部性内部化，减少物资供应的风险，同时产业链的延伸能有效改变合作社目前以服务初级产品为主的现状，创建农产品品牌，增加农产品附加值。联合社实力不断壮大，就越有能力整合内部资源，服务范围和能力更广更强，更好的满足合作社在实现科技创新、提高社员文化水平以及优化传统种养方式的迫切需要，最终实现规模化、集约化和产业化的现代农业。2010年8月，山东潍坊市志合奶牛合作社联合社正式成立。该联合社是为了抗衡乳品企业的压榨而自发成立的，联合社内部采取严格的合作社原理运行，使每个社员真正受益，成为社员的福利组织。它的成立不但有效解决了单个合作社在与乳品企业交易时产生的普遍问题（如乳品企业凭借垄断势力恶意压低鲜奶价格，拖欠合作社货款等），而且在其他方面也发挥了积极的作用，比如联合社统一购买奶牛口料，比之先前单个合作社独自购买每吨口料节省费用100元，每车节省3500元。该联合社积极整合内部资源，创办奶牛学校，引进先进养殖技术，延伸产业链，积极开拓奶产品营销渠道[6]。此外，农民合作社也可以实现纵向一体化联合，建立起综合性的合作社联合社。例如江苏省宿迁市洋河新区拥有72个服务合作社、130个养殖种植合作社、85个农机合作社等，这些合作社之间定会产生各种交易，如果将其联合组建联合社，重新明晰产权，避免恶性竞争，实现交易费用内部化，可有效降低交易成本。壮大的综合性联合社，还可以依托产业集群，吸引研究能力强的科研院所，建立起农产品区域产业集群品牌。作为新生事物，其必定存在很多的不足。首先一条就是法律空白。《合作社法》并未对合作社联合社的内容属性等做出相关规定，这就使联合社缺乏法律地位，土地流转受挫，融资受阻。其次，多个农民合作社的联合，内部控制问题突出，利益联结机制不紧密、内部管理松散。本文认为，联合社的主攻对象应是单个合作社无力解决的迫切难题，如农产品产业链的延伸、农产品品牌建设、农产品营销网络建设以及涉及合作社资金来源问题的信用联合[7]。此外，联合社在进一步提高农业生产效率的同时，必然要求提升其组织管理水平。因此，人才缺口将成为其进一步发展壮大的瓶颈。
2.强化供销社在农民合作社中的作用
考虑到供销社本身性质即是农民合作经济组织，服务三农是其使命所在，是党和政府推动三农工作的阵地和载体，而农民合作社是农民的维权组织，因此供销社与其根本利益一致，可以成为农民合作社壮大自身的依靠。目前供销社存在很多的问题，例如，经营业务逐利性明显、自身经营网点老化等。但是作为中国老牌的综合性为农服务组织，在农村市场中具有口碑优势，且服务经验丰富，拥有覆盖全国的现代流通网络。供销社可以有效利用自身资源优势帮助农民合作社发展壮大，构建农业服务平台。供销社相对于合作社拥有国家的资金项目资源，应在资金、技术等方面给予合作社支持，帮助合作社自身壮大，在合作社与市场交易主体之间起协调监督作用，防止市场主体利用自身强势地位侵犯农民合作社的利益。供销社可以参建联合社，使联合社可以共享其资源，更有实力发展农业；此外，供销社要逐步推进自身改革，减少内耗，避免挤占农民利益，更好的服务三农。从长远来看，供销社对农民合作社承担的应是孵化的责任，而不是掌控全局谋私利的大股东，要使农民真正成为合作社的主体掌权者，并创造条件让合作社持股供销社，成为供销社的股东，实现供销社和农民合作社的共生共赢[8]。
3.政府应为农民合作经济组织创造一个有序的成长环境
农民合作社是农民探索发展出路的选择，是发展现代农业的组织保障，国家一直予以高度重视。与西方国家相比，我国农民合作社的发展仍处于初级阶段，存在问题是难免的，这就要求政府为其成长壮大提供有利的发展环境。首要的工作，应该是健全法律法规，规范市场主体行为，使其有法维权、依法维权，降低经营风险；其次，建立健全农村金融体系，发展中小金融机构，形成以中小金融机构为主体的农村金融系统，确保农民合作社能获得资金支持；再次，政府应积极引导，以“自下而上”的形式实现联合社的发展，即先有基层社，当基层社发展到一定程度觉得有必要联合再发展联合社，让农民合作社拥有“自生能力”[9]；最后，就是解决人才瓶颈问题。中国的教育资源不足，早已是个久积难解的问题。可否推广“乡绅治理”的历史传统，鼓励离退休干部、教授和经理人等社会精英回归乡村。中国有落叶归根的古老偏执，这些离退休人员不但拥有丰厚的社会经验和文化知识，在自己的家乡也往往具有很高的威望，且农村良好的生态环境更适宜老年人的居住。可否利用这些“现代乡绅”的力量，值得政府及社会各界的思考和努力。教育是公民的义务更是公民的权利。政府应加强农业知识及公民权利的宣传教育，普及农业相关法律法规知识。
四、结语
我国农民合作社从产生到发展是政府规范下的诱致性制度变迁的结果，我们可以得出结论，只要存在潜在的获利机会，就会发生诱致性的制度变迁，而当这种潜在的获利机会释放完毕时，新的制度非均衡所产生的新获利机会又会推动新一轮的制度变迁。反应在我国农民合作经济组织身上，就是当农民合作社不能很好地保障农民的权益时，农民就会寻求更大规模的联合以壮大自己，最终选择发展农民合作社联合社。当然一项制度的确立需要社会各方的共同努力，最终需要政府以立法的形式确立并保障实施，并为其提供稳定有序的发展环境。实践证明，农民合作社联合社在发展农业规模生产、提高市场谈判能力、整合内部资源、实现农业产业化等方面发挥了积极作用，因此我们可以认识到，处于弱势地位的农民，只有提高自身的组织化程度，不断强大自身实力，才是最终出路。
作者：梁安然
