［摘要］立足我国征地制度现状，从“权”和“利”２方面深入分析了征地制度存在的问题并提出了相应对策，认为征地制度应赋予被征收人合法参与权、适当赋予集体对土地的经营自主权、提高征地补偿标准、调整增值收益分配格局、构建可持续的安置体系。
［关键词］征地制度；改革；权；利
在我国快速城镇化的大背景下，土地征收制度通过土地资源这一基本要素的供给为城镇化进程的推进发挥了重要作用。然而，在征地制度背后也暴露出了诸多弊端，备受关注的包括粮食安全、暴力拆迁等问题。相应地，学术界对征地制度改革的重点亦放在征地范围、补偿标准、安置方式等内容上，为征地制度改革指明了方向。２０１５年１月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，强调探索缩小土地征收范围，健全矛盾纠纷调处机制，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制等，将征地制度改革提升到新的高度。为此，笔者尝试从征地制度改革的“权”和“利”２个关键点入手，深入剖析征地制度的弊端并提出相应的改革措施。
１征地制度的“权”“利”困境
１．１“权”方面
１）农民没有参与权征地是农村集体土地所有权转变为国有土地所有权的过程，同时也是地方政府主导的集体土地国有化的过程。在征地方案的落实细节上农民没有直接参与，尤其在补偿标准、安置渠道等方面往往是征地方案下发后才被告知。法律上，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提到“在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民，要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料”，尽管如此，却未提及被征地人的参与权问题，因而征地制度的设立对被征地人的利益保障不够。２）集体没有处分权集体土地征收是一项自上而下的行政行为，是国家为公共利益的目的而强制、有偿取得领土范围内原属其他民事主体所有的财产，其实施和开展皆由地方政府主导。农村集体在“公共利益”的掩盖下必须被动转变所有权权属，在选择应不应该征收和被征收的用途如何确定等方面，村集体没有处分的权利。农村集体在土地所有权归属上的转移处于被动地位，权利的缺位导致其在利益分配谈判等方面处于相对弱势的地位。３）土地没有发展权土地发展权是对土地在利用上进行再发展的权利。不同土地用途和利用程度的价值差异较大，土地的价值是动态的价值，是基于其被赋予的权利上的价值。现行的土地征收是按现状用途的价值予以补偿的，土地资产价值被严重低估。土地价值未能显化的核心问题在于摒弃了土地的发展权，未能动态考虑和衡量用途变更后所带来的价值变化。土地发展权的缺位进而引致土地补偿价值的低估和收益分配的不均，这一点在快速城镇化的背景下更为明显。
１．２“利”方面
１）征地补偿标准过低当前法律框架下，政府对征地补偿的执行标准遵循年产值倍数法。针对土地补偿费、安置补助费等各项补偿内容实行有范围的弹性补偿制，补偿基数是被征地前３年平均年产值，且单项补偿倍数不得超过１５倍，２项补偿费补偿倍数不得超过３０倍。不论是从补偿内容和补偿标准上都难以满足被征地农民的原有价值需求。农村土地国有化后带来的增值收益与征收前的现状用途价值严重失衡，这种“农民低补偿、政府高收益”的现状必须改变。２）增值收益分配不均农村集体土地被征收后以国有土地的权属形态进入土地出让市场。其中，土地用途的转变多数是从农用地向建设用地转变。通过国有土地使用权的有偿出让，原集体土地价值暴涨。然而，在这种增值效应引发的溢价多数由当地政府获取，这种土地出让收入的积累是地方土地财政的重要来源。在土地征收的过程中，政府通过规定的补偿标准对集体和农户家庭进行物质补偿，补偿价值过低与高额的增值收益形成对比，农民在集体土地入市的利益分享中完全没有地位。相关研究表明，宅基地退出的增值收益分配中农民所占的收益分配比例为２７％，远低于政府的７３％［１］。３）安置体系不可持续在目前的土地征收过程中，常规的安置方式包括货币补偿安置、住房安置以及社会保障安置，这些安置方式已经在实践中暴露出诸多弊端。第一，就业安置体系不完善。在农村的部分地区，农民在失去土地和房屋后获得一大笔补偿款，因为没有稳定的工作，补偿款常常被挥霍一空，或者逐日消耗殆尽。此外，尽管就业可以解决工作的“有没有”问题，但是却未能有效解决工作的“好不好”问题。在很多城市的郊区农村，多数农民虽然都会被安排工作，但工作往往是待遇偏低，且企业效益不稳定。农民的非农替代收益较弱，甚至有部分农民被企业排斥，导致农民的生产生活存在很大的不确定性。由于这种安置体系不可持续，因而不利于农业转移人口的市民化进程。第二，情感安置被忽视。我国农村的一大特点是家族式的居住模式，很多村民小组都是同宗同族，随着时间的积累形成了稳定的家庭间互帮互助的生产生活模式。征地后的集中居住虽然没有彻底割裂他们的联系，但却没有传统的田园生活模式带来的情感寄托，强行“被上楼”的后果往往是生活方式的难适应和情感交流的无寄托。
２征地制度的改革措施
２．１赋予被征收人合法参与权
为增强农民在土地征收过程中的话语权和决定权，保障被征收主体的合法利益，必须赋予被征收人合法参与权。以法的形式赋予农民直接参与征地过程的权利，增强征地过程中所涉及的个人或集体利益透明度。其中，被征收人参与事项范围的重点应当包括征地补偿费用的发放、征地补偿方案设计、安置房的规划选址等，从而起到一定的监督作用，防范寻租行为的发生。
２．２适当赋予集体对土地的经营自主权
土地管理法规定，集体土地入市的唯一途径就是土地征收。正如上所述，集体土地国有化的单向性导致集体土地资产被低估或者流失，农村集体受制与制度上的安排无法享受土地增值所带来的利益，这与《宪法》中“两种土地所有制应当具有平等权利”的理念相违背，未能体现土地制度的公平和效率［２］。因此，改革征地制度中集体组织对土地的处分权利，建议适当赋予农村集体对土地的经营自主权。集体组织对集体土地的经营自主权并不是与城市土地完全对等的权利，而是有条件的经营自主权。对集体土地开发的目的严格界定公益性和非公益性范畴，属于公益性建设需要的，可以尝试农村集体土地征收购买方式，而对于经营性建设需要的应采取集体土地出让方式。值得注意的是，这种出让方式并不等同于国有土地有偿出让，而是在限制转变用途、出让年限、容积率等条件的前提下实施的有偿出让，且经营性用地的出让方式必须采用招拍挂的出让方式。
２．３提高征地补偿标准
土地征收实质上是一种强制购买土地资源的过程，是模拟土地这一特殊商品的市场交易的结果。为使公众和个人的利益达到均衡，政府给予被征收者以相当于市场价格的土地补偿对价。但是，仅限于被征地本身的补偿是资产价值的补偿，这种补偿方式仅仅解决“利”的问题，却未考虑到“权”的问题。被征地人对土地的相关权利被变相剥夺，这有悖于“公共利益”的内涵。因此，在同地同权同价的原则下，用地单位获得土地的方式都应该以土地使用权市场价格为基本参考对失地农民给予补偿［３］。征地补偿必须做到“利”的公平。在补偿标准上，公平补偿必须按市场价格补偿。公平补偿的要求可以被视为对国家行使征收权的经济制约，并以此保障被征收人的经济利益。因此，在必须征收集体所有土地的情况下，补偿就必须符合土地资源应有的价值。征地补偿标准必须突破被征土地的原用途价值，根据土地的类型、产值、区位、等级以及当地的人均耕地情况、经济发展水平等多方面因素，科学确定征地补偿标准。补偿额度必须反映土地的市场价值，根据不同用途予以确定，可以沿用年产值倍数法，但倍数必须反映土地真实价值。补偿金额应以被征土地在转换用途后所能得到的最高收益为基准，可以低于这个基准，但要高于土地从事农业用途未来若干年收益的现值［４］。因此，征地补偿标准必须提高，且提高价值补偿的基础是土地的市场价值，是同等权利下的资产价值。
２．４调整增值收益分配格局
土地增值是土地资源这一生产要素价值的增长。土地增值的原因多数是因基础设施、公共服务等资源的配套而引起的，是地方政府资源投入的规模效益。在土地征收过程中，农村集体土地因土地权属、用途变化而发生溢价，形成土地增值收益。不可否认，农村集体土地征收后的价值增长要归功地方政府的资源投入，但是农民集体作为土地的所有者，其被赋予的占用、使用、收益、处分等权利不能因非私人投入而享受不公平的利益分配。征地而引起的土地增值收益必须且应当赋予农民更多的利益分配权，弥补因永久的“权”的丧失而失去的“利”。为提高农民在土地增值收益中的分配比例，建议赋予农民在征地中更多的议价权。通过议价权，农民可以转被动为主动，在补偿金额和土地价值核算方面争取更多的利益，在合理谈判协调的基础上对被征地的价值进行重新审议，扩大农民的分配额度。
２．５构建可持续的就业安置体系
要破解就业安置体系不完善和情感安置被忽视的困境，必须构建可持续的就业安置体系。首先，配套稳定的就业机会。在保障具备劳动能力的被征地人拥有就业机会的同时选择效益稳定的安置企业。就业安置既要解决工作的“有没有”问题，也要解决工作的“好不好”问题，避免农民因工作条件太恶劣、企业保障制度太弱等原因造成农民生产生活质量不升反降的不利局面。其次，尊重农民的生活方式。情感因素是个抽象的概念，要全面把握的可能性不大，但应该关注农民基本的生活模式。例如安置的新社区选址应尽量在原址附近，住房的建筑设计中尽量采用小高层的形式，同时维持原有家族的集体转移，从而尽可能地降低因环境变化难以适应而造成的心理负担和生活不便，从儿童形成稳定的家庭间互帮互助的生产生活模式。
［参考文献］
［１］胡银根，张曼，魏西云，等．农村宅基地退出的补偿测算———以商丘市农村地区为例［Ｊ］．中国土地科学，２０１３，２７（３）：２９～３５．
［２］许英．论深化征地制度改革的路径选择与优化———基于公平和效率双重价值目标的考量［Ｊ］．河北法学，２０１２，３０（１）：８８～９４．
［３］汪晖，陶然．论征地制度的系统性改革和突破［Ｊ］．东南学术，２００９，（６）：１０～１５．
［４］蔡继明，苏俊霞．中国征地制度的三重效应［Ｊ］．社会科学，２００６，（７）：１３３～１３８．
作者：冉竞 李雪梅 单位：湖北省恩施市国土资源局
