一、扩大与改革开端计划(HeadStart)
开端计划能令全美国最为处境不利的儿童接受教育、医疗服务、获得保险以及接受预防免疫的综合计划，无论在民主党或共和党执政的周期里，都会获得历任政府的支持，因为它“已成为美国政府兑现承诺的重要标志之一，这个承诺就是给极低收入家庭的儿童免费的学前教育和综合性的服务以开创一个美好的未来”［10］。或者说，它是联邦政府对草根民众“美国梦”在教育的最初阶段得以维系的一种守护。因此，历届政府都把扩大开端计划的受益人群作为教育执政的一项重要事务。奥巴马政府也不例外，他已经通过美国复苏与再投资法案为“开端计划”和“提前开端计划”提供了21亿美元的资金支持，这使得该项计划又得以让额外的61000名5岁以下儿童获益［2］。同时，正是由于“开端计划”的重要性和其影响力，每当政策制定者们考虑是否对其重新授权继续举办的时候，其目标、任务、效率等问题也就会成为争论的焦点。改革开端计划使其更加具有“效益”也就成为本届政府的一大考虑。奥巴马改革的聚焦点主要在于确保所有获得“开端计划”经费支持的机构都能够切实有效地为幼儿提供高质量的早期教育服务，这也就意味着联邦政府将取消一部分“未达标”机构的经费资格。一项被称为“开端计划的再次竞争”(HeadStartＲecompetition)的政策也开始启用［11］。在2011年年底，开端计划办公室公布了132家不能达到开端计划评估标准的原开端计划机构名单，指明这些机构需要在下一年度与其他未被受权过的机构一起参与竞争。2012年5月，开端计划的提供者，健康和人类服务部(DepartmentofHealthandHu-manServices)又公布了在线经费争取平台，鼓励各地区的各类早期教育机构和原有开端计划机构一起参与“开端计划”、“提前开端计划”的经费竞争［12］。
二、联邦项目支持带动家长早期教育与保育的参与度
早在1928年，美国教育部长威廉•约翰•古柏(WilliamJohnCooper)就曾说:“我们不能再假设为人父母的知识技能是与生俱来的。因此，母亲的爱心必须加入育儿知识。”［10］奥巴马十分认同和理解家庭在促进儿童健康成长中的重要作用，但同时也认为“不是所有的家庭都具备了足够的信息和支持系统来帮助他们创造适合于自己的孩子成长的环境”［2］。为此，他在2010年为“早期亲子家庭访问计划”(Maternal，in-fantandearlychildhoodhomevisitingprogram)授权，在五年左右的周期内提供15亿美元的资金来扩展“基于实证的(evi-dence－based)”家庭访问项目。该项目主要针对处于弱势的孕产妇及其5岁以下子女，通过护士、社会工作人员的持续家庭访问，提供医疗健康评估和服务、早期教育知识培训、家长技能指导等，以最终增进母婴健康，减少儿童虐待，增进儿童早期语言、认知、社会性发展和促进入学准备程度［13］。同时，在全国范围内持续开展的开端计划作为一项综合的教育服务项目，也为其服务人群提供很好的家庭支持，帮助家长成为孩子第一任合格的教师。开端计划的“父母、家庭和社区参与框架”(TheHeadStartParent，FamilyandCom-munityEngagementFramework)认为儿童的入学准备程度是教师和家庭共同努力的结果，故而必须创造机会让家长获得培训，支持他们在自己孩子的教育过程中起引导作用［14］。可以说，奥巴马政府在其执政的第一个任期里一直致力于从扩大学前教育的普惠程度、强调学前教育质量的提升、调动家长参与的内源性力量等三个方面来全面地推进美国学前教育朝着公平、普及和高质量的方向发展。然而，现实似乎并没有给联邦政府在过去任期里所付出的努力太多自喜的机会。在近期公布的两项权威调查中，我们看到的仍是美国学前教育对政府及社会各界更大关注和努力的迫切需要。一方面，全美学前教育的普及率仍不容乐观。尽管美国早在20世纪80年代末就已经开始推广“普及学前教育(UniversalPre－Kindergarten)”运动，重点在于开展和普及四岁“学前幼儿园”，奥巴马政府也一直呼吁让更多的五岁以下幼儿有获得优质学前教育的机会，但是根据世界经合组织公布的2012年度教育统计报告(OECDEducationataGlance2012)［15］，截至2010年，全美4岁幼儿接受学前教育的比率(全日制或半日制)为69%，而世界经合组织成员国家的平均值为79%，其中，欧盟国家的平均水平是83%。美国在该项比例中的表现仅仅位居所有38个参评国家中的第28位。同时，设立于罗格斯大学内的美国国家早期教育研究院最新的“2012年三四岁班学前幼儿园年鉴(TheStateofPreschool2012)”［16］也表明:从过去十年的统计数据来看，全国范围内的三四岁幼儿入读学前幼儿园的比率增幅正在变缓。另一方面，奥巴马政府所希望看到的“质量提升”似乎也正面临危机。“2012年三四岁班学前幼儿园年鉴”指出:尽管联邦政府正在大力呼吁学期教育的经费投入，尽管有美国经济复苏与再投资计划在2010～2011年度提供的1．27亿美元，但由于2010～2011年度的总体经费裁剪和入园率的稍许上升，在扣除通货膨胀因素之后，该年度分摊到州办的三四岁学前幼儿园的生均经费比起前一年下降了145美元。在过去的十年里，三四岁学前幼儿园的生均经费竟整体下降了超过700美元。主持年鉴编写项目的史蒂夫•巴内特(SteveBar-nette)研究员表示:“由于经费的不足，一些州办学前幼儿园已经选择增加入园率而无暇顾及项目的质量本身。”“虽然举国范围内都在强调增加学前入园率和提高早期教育的质量，但是我们正在经历质量的危机。”［16］落实在实际的改革效益上，落实在每一个儿童个体身上的困境。这种困境也折射出奥巴马政府在未来学前教育公平与质量的求索之路上面临的诸多挑战。
1．改革背后的权利博弈。无论从体制上还是观念上，美国人所秉持的传统向来都是教育是各州和地方政府管辖的问题，联邦政府不应该过多地介入，这就使得教育改革在落实上更多地依附于各个地方政府的实际政策与执行力。一方面，联邦政府通过制定法案，财政投入和各项奖惩计划鼓励或要求各州大力发展学前教育，但各州政府在实际的施政过程中仍有可能根据自身的财务状况和改革思路选择在多大程度上支持或甚而是“限制”学前教育的发展。譬如，在2010年，亚利桑那州就完全取消了其“早期教育专项拨款”(EarlyChildhoodBlockGrant)，与另10个州一样，不再提供州办学前幼儿园的服务。问题就在于，这种取缔并不是因为这些州没有幼儿入读的需求［16］。另一方面，管理美国学前教育发展和运作的机构过于繁杂，不仅关涉到联邦政府和各地方政府，还涉及具体多个部门和利益群体的协调。就连“联邦政府自己提出的早期教育项目也居于不同的部门之中，以至于它们从未得到过很好的统一和协调［17］。“这确实是一个庞杂的系统”，美国著名的儿童高质量学前教育倡导者利比•多格特(LibbyDoggett)表示:“日托中心，开端计划，学前幼儿园———他们都有着各自不同的经费来源，他们当初的设立也都有各自不同的目的。现在，我们正在试图让他们统一到一个系统中。”［18］系统的庞杂往往导致资金将由不同的部门分配到不同的机构，又或导致受众的重叠，这样一来，如何协调各部门的职能以及如何整合联邦各种学前教育项目是奥巴马学前政策实施中面临的一大难题。也因此，奥巴马政府设立了“早期学习政策协调董事会”(EarlyLearningInteragencyBoard)来为协调联邦政府各部门、各州和各地方政府共同来为学前教育的发展做出努力。教育部也在2011年提出“力争上游———早期学习挑战经费”后设立了专门的“早期学习办公室”(EarlyLearningOffice)，负责监督经费的使用状况和协调教育部内部的各项学前教育政策运作。
2．教师待遇的问题仍牵制着学前教育普及和质量的提高。尽管奥巴马曾多次提及对教师投资就等同于对孩子投资，在第一轮竞选的过程中就表示要提高包括幼儿园教师在内的所有教师待遇。然而，现实依旧是，在改革的过程中，5岁班之前的早期教育教师所获得的待遇与普通中小学教师的待遇相去甚远。根据美国劳工部2010年的统计数据，美国学前幼儿园的教师年薪中位数为25700美元，同年小学教师的年薪中位数为51660美元［19］;2011年的统计数据变化也不大，学前幼儿园教师年薪中位数为26620美元，小学教师则为52840美元［20］。美国乔治城大学2009年对美国大学本科专业毕业生待遇所做的一项研究也表明:在所有参与调查的171种职业领域中，早期教育教师的薪酬位居倒数第二位，是全美各项职业中工资最低的行业之一［21］。史蒂夫•巴内(SteveBarnette)也证实:在很多州，学前教育师资的缺失是制约学前教育普及和发展的很大影响因素。“早期教育机构面临师资缺乏的问题，他们雇佣不到教师是因为星巴克(咖啡连锁店)支付的工资更高。我们知道如何去教育幼儿并让他们为入学做好准备。但是我们并没有这样做。主要原因是我们并没有支付给教师足够高的报酬让他们去做这项工作”［18］。或许，诚如对早期教育经济投入颇有研究的美国著名经济学家提姆•巴提克(TimBartik)所言:“更高的薪酬也许并不能保证更好的早期教育教师质量，但更高的薪水是提高早期教育教师队伍质量的必要前提。”［22］
3．改革所催化的学习标准问题陷入两难处境。政策改革和资金投入必然催生人们对结果与产出的期待。故而我们可看到奥巴马政府在“力争上游———早期学习挑战经费”中对“质量”和“评估”所做出的强调。伴随着“力争上游”计划所推动的全美K－12基础教育改革，“州共同核心课程标准”(TheCommonCoreStateStandards)的推行也在持续开展，该计划要求全美学生在进入大学之前，从5岁班开始，都使用共同的教育标准，并最终为进入大学和就业做好准备［23］。同时，对于5岁以下的学前教育机构，奥巴马政府也表示应继续推行各州质量评定与改进标准(QualityＲatingandIm-provementSystems)，将幼儿园按质量标准评定级别。尽管这两项基于标准的变革受到了政策制定者和希望改革美国各州教育标准混乱情况的教育工作者的支持，但同时也收到了不少来自政策研究者和教育评论者的反对之声。首先，“共同标准”被认为是忽视各州教育实际状况的“一刀切”，也是联邦政府对各州教育自由的干预和剥夺［24］;再则，无论是“共同标准”，还是QＲIS质量评定与改进系统，他们对5岁以下儿童教育实践和发展所产生的影响也都尚不清晰。例如，美国教育周报就撰文指出:“共同标准”的制定给4岁班的教育者们出了难题。由于共同标准对英语和数学的强调，教师们必须提前使孩子们为进入5岁班学习做好准备，也就因此必须对于原有的游戏和整合课程做出调整，更多地专注于“入学准备”，这令课程应当以儿童发展理论为基础的支持者们表示担心［25］。另一项在科罗拉多州进行的对QＲIS评价系统的效度研究表明:早期教育机构的评级与儿童发展的结果之间并无显著性联系［26］。综上，在确保幼儿早期保育与教育实现公平、普及和高质量的发展成为世界各国共识的今天，奥巴马政府在过去四年所做出的改革努力和其在新一轮执政中所持续追求的目标都无疑给各国政策制定者提供了激励与参照。然而，宏大的改革篇章背后真正得以产生的教育实效，大量经费投入落实在个体身上所产生的切实变化，改革所牵涉的多方利益权衡，这些都必然成为联邦政府，也是所有渴望实现学前教育公平、普及和高质量发展的政府所必须寝室管理论文要思考和努力解决的问题。
作者：宋占美 夏竹筠 单位：山东英才学院
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