2014年，中央一号文件首次出现“留地安置”，要求“因地制宜采取留地安置方式，确保被征地农民长期受益”。但是，根据调查显示，全国不同地区的留地安置效果大相径庭。同时，如果缺乏及时跟进的政策配套和规范引导，甚至还会引发新的社会矛盾，使得留地安置的政策效果大打折扣。［2］(PP41－43)杭州市属于较早探索实施留地安置政策的城市之一，20世纪90年代提出留地安置政策，通过长期坚持和完善，该项政策取得了较为理想的成效。2013年10月，国土资源部对此给予较高评价，认为这是走在改革前沿的全国样本。通过杭州留地安置模式的研究，探讨杭州被征地农民土地开发权利用规则的主要做法和成效，可为全国完善和推进留地安置政策提供有益的借鉴作用。
一、被征地农民利用土地开发权需要面对的问题
尽管留地安置政策让被征地农民可以合法分享土地开发权，切实保障被征地农民长远生计，但是该项政策的实施往往面临诸多难题。主要原因在于被征地农民寻求留用地开发建设利益最大化与政府要求规范管理之间的矛盾。一方面，被征地农民要在现有条件下发挥留用地的最大效益，往往会在留用地开发建设中违规操作，给后期经营管理埋下隐患;另一方面，针对留用地开发、建设、合作过程中出现的新情况、新问题，政府的规划、指导、监管未能及时跟上，导致留用地开发建设的相关政策执行不到位，留用地项目规划、建设、管理三个阶段的问题逐渐显露。
(一)规划阶段问题。一是缺乏统一规划，业态重复问题日益凸显。由于市区两级对留用地开发缺乏统一规划，同时留用地项目一般都在本村范围内选址，并以村(社)为招商主体，村干部缺乏对业态的分析决策能力和经验，导致了留用地项目布局不够科学合理、业态重复。二是有指标难落地与有项目缺指标局面并存。由于留用地指标根据征地项目核发，部分村农用地数量少，使得部分村集体经济组织指标不足，项目难以选址建设，而多村联建、指标调剂等措施推行阻力较大。同时，受城市控规调整及布点规划滞后影响，也有部分村级留用地指标无法落实到地块，指标无法使用。三是规划布点落地问题。土地级差地租和拆迁成本差异导致留用地开发经营收益不平衡，这也是留用地规划布点落地难以协调的重要原因。
(二)建设阶段问题。一是自主开发项目缺乏资金保障和管理经验，建筑档次不高。当前村集体经济组织在自主开发建设留用地上，主要面临“钱”和“人”的困难。首先是“钱”，即缺乏资金。市区大多数村集体经济收入来自征地补偿款，这笔钱用于村民分配、社保支出等费用后所剩无几，而银行贷款风险较大，村集体经济组织难以承受。其次是“人”，即管理人才缺乏。留用地项目运作专业性强，涉及招商、规划、设计、资金运作、物业经营等多领域、多方面，当前村级干部的能力无法适应。相对而言，村自主开发的项目无论是建筑功能，还是建筑外观与品牌开发商相比皆有较大差距。二是部分合作开发项目股份比例不符合规定。调查发现，留用地项目普遍推进滞缓，未按合同约定开工项目比较多。主要原因有:①协议出让的留用地项目均由受让主体自行拆迁，拆迁难度较大;②自主开发的项目缺乏建设经验，业态、规划指标反复调整，影响项目进度;③留用地项目审批手续相对复杂，也对项目推进造成一定影响。三是土地属性归属难题。农村集体土地用于非农建设限制较多，但是转成国有土地需要走“招拍挂”程序，要交纳较多费用。
(三)管理阶段问题。一是合作项目日常监管缺位，存在清算风险。由于部分合作项目村集体经济没有控股，有的甚至全部委托合作单位开发经营，同时村集体经济组织缺乏风险意识和监管能力，对项目公司监管不力的现象较为普遍，公司图章、资金账户一般由开发商掌控，项目公司是否存在担保、抵押等情况也不清楚，一旦资金链断裂后被清算，将面临集体资产损失的风险。二是部分项目涉嫌变相房地产开发，隐患严重。调查发现，已有项目设计有单身公寓、甚至“类住宅”，采取签订长期租赁协议的方式进行变相销售。这种做法，首先违背了留地安置政策留地于民、保障长期收益的初衷。另外擅自改变土地用途和规划用地性质，留用地出让时的用途为商业办公，实际却变相为住宅使用，扰乱了正常的房地产市场，带来一系列社会问题。业主入住后将面临户口、入学、社区配套服务等不可回避的问题，部分开发商在销售时也不明确告知项目真实情况，导致目前此类情况信访不断，严重影响社会稳定。三是部分项目建成后析产困难。由于合作开发项目双方分成比例不符合规定、部分项目“以租代售”，导致项目竣工后无法办理相关权证，项目公司无法析产。另外，留用地析产时产权要从项目公司变更至双方股东名下，涉及相关税费数额较大也是析产困难的原因之一。
二、被征地农民土地开发权利用规则的适时调整
留地安置政策不是杭州首创，但是杭州始终面对被征地农民土地开发权利用之中的问题和难点，通过不断完善政策，既让留地安置政策发挥保障失地农民的作用，又让这种政策带来的负面效应降到最低，坚持被征地农民土地开发权的村级集体主导开发原则，坚持国家政策靠拢优先原则，使得被征地农民土地开发权利用符合国家法律法规的要求，根据实践需要进行政策的及时微调，较好地回应了政策实施过程之中产生的问题。第一阶段(1998．11～2001．12):开始启动政策。1998年杭州市正式开展大规模“撤村建居”试点工作，原有集体土地通过征用后收归国有。杭政办［1999］13号文件专文对集体土地的处置进行规定，首次提出“撤村建居”10%的留用地政策。13号文规定，10%的留用地按行政划拨方式供地，不得转让和出租。根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国发［2001］15号)精神，杭州下发《进一步加强国有土地资产管理的若干意见》(杭政［2001］15号)，明确规定:“凡撤村建居发展留用地，均应转为国有并实行有偿使用。”“土地出让金缴纳和返还，参照开发性安置用地的政策执行。”“所有开发性安置用地、撤村建居发展留用地和拆复建用地，均不得用于经营性房地产开发。”同时，出让金可部分或全额返还。这一阶段，由于杭州城市化进程不快，村级集体经济实力不强，留用地开发项目不多。第二阶段(2001．12～2005．7):探索实施政策。留地政策逐渐得到细节性及原则性完善，制度更趋丰满。市委［2001］29号文件提出留用地可以折抵符合规划但未办证的乡镇企业用地。市长办公会议纪要［2003］22号文件更是提出多渠道实现留用地规划定点政策，留用地不仅可跨村镇调剂，也可选择货币化安置解决。随后的杭政办［2005］8号文件提出，留用地指标难以落实的，可以折抵并按综合成本价转让公建配套服务用房，或折抵非农建设用地和地上非住宅建筑物，并“由相关部门按照有关规定予以办理出让土地使用证和房屋所有权证”。第三阶段(2005．7～2008．5):具体细化政策。随着城市化进程的加速推进，越来越多的村征地拆迁之后取得留用地指标，迫切需要进行留用地政策的具体化和可操作化。2005年，出台《关于加强杭州市区留用地管理暂行意见的通知》(杭政函［2005］128号)。文件规定，杭州留用地管理执行指标化，以村为单位对留用地指标实行台帐管理，并对留用地指标的核发、项目出让方式、开发模式和建设管理进行明确和规范。2006年，针对留用地项目难以上马开工的现实，出台《关于完善杭州市区留用地管理的补充意见》(杭政办［2006］10号)，不仅多渠道地落实留用地指标，改变农民“有粮票无米”的现象，还从各方面促进留用地开发利用项目上马，让失地农民实实在在地得到实惠。第四阶段(2008．5～2009．5):继续完善政策。随着留用地政策的实施和留用地项目的开发，留用地管理面临新的问题。一是国家连续出台关于包括加强土地出让和收支管理在内的诸多政策，规定经营性用地必须”招拍挂”公开出让;同时，杭州在接受国家和省级的检查中，留用地协议出让均作为问题被指出，并且要求按照国家政策进行整改。二是出让金按基准地价55%收缴，村集体经济组织的土地资产未能得到最大显现。三是合作开发过程不公开，少数村级集体经济组织招商不规范，造成集体资产的流失和引发社会稳定问题。四是虽然规定留用地开发合作方的49%部分可以转让，但是如何转让尚未明确，这给房地产市场管理带来一定难度。针对上述问题，2008年5月，杭州出台《关于加强村级集体经济组织留用地管理的实施意见》(杭政办函［2008］183号)，使得相关问题得到明确。第五阶段(2009．5月至今):继续规范政策。2009年，国家审计署针对杭州进行土地专项审计，再次指出留用地项目未按国家规定“招拍挂”公开出让。为此，杭州出台《关于进一步完善村级集体经济组织留用地出让管理的补充意见》(杭政办函［2009］209号)，留用地项目出让和后期管理更加规范，按照留用地开发的类别差异，要求合作开发一律进行公开出让，使得留用政策上不违背国家方针，下能惠及农民利益，成为城乡统一的建设用地市场建设的有益探索。针对留用地项目规划、建设和管理环节已经暴露的问题，2014年2月杭州出台《杭州市区村级留用地管理办法(试行)》，形成较为完整的留地安置政策框架，扩大政策惠及面，丰富开发模式，严格批后监管，规范项目转让和产权登记。由此，杭州留地安置模式确立起较为完整的政策框架，形成了具有杭州特色的被征地农民土地开发权利用规则。从土地权属看，杭州规定留用土地须是国有土地。从留用主体看，杭州留用地指标只核发给村集体经济组织，专项用于发展村级集体经济。从留地比例看，杭州按照建设项目征用撤村建居村农用地(不含林地)面积的10%核发留用地指标。从指标预支看，杭州允许根据项目开发需要预支留用地指标，但是最多不得超过20亩。从指标折抵看，杭州对于留用土地指标难以落实的，可以抵折并按综合成本价转让公建配套服务用房;或者抵折非农建设用地和地上非住宅建筑物，办理二证;或者自愿选择“指标货币化收购”。从获取程序看，杭州规定，留用土地必须征为国有并且实行有偿使用，土地出让金按照规定计缴，然后全额返还村级集体经济组织。从土地转让看，杭州允许留用土地出让，但是征地拆迁成本需由原村级集体经济组织承担，土地出让金的35%需上缴市级财政。从用途规定看，杭州规定不得用于经营性房地产开发。从开发方式看，杭州留用土地凡对外招商合作开发的，两家合作开发的项目，外来合作方累计所占土地(股份)的比例不得超过49%;多家合作开发的项目，其中一家村级集体经济组织所占土地(股份)必须超过外来合作方累计所占的比例。从抵押担保看，杭州留用土地不得用于除村集体经济组织、村属集体企业、合作建设的建设主体以外的其他经济实体的抵押和担保。从物业产权看，杭州留用土地项目物业可以办理“两证”(土地使用证和房屋所有权证)，但是不得上市交易。基于整个留地安置的政策框架角度，杭州留地安置模式主要体现“四个确保”开发权利用的总体思路。一是确保“有地用”。对有土地征用的村集体，按建设项目征收农用地(不含林地)面积的10%核发留用地指标;对暂时没有土地被征用或现有指标不足的村，允许以该村撤村建居时的测绘面积为依据，预支最高不超过指标总量40%的指标。二是确保“留好地”。对村庄规划进行深入研究，实施“一村一方案”，并由村集体先行挑选留用地位置，将最好的地块留给村集体。三是确保“地能用”。将留用地项目转为国有建设用地，增加土地价值。完善“招拍挂”出让方式，有效防范出让中可能产生的土地价值流失。同时在土地出让后，将大部分土地出让金返还核拨给村集体，并全额返还市级层面的各项税费，为留用地项目的启动和开发提供资金支持。四是确保“用好地”。要求做到“四允四不允”:第一是允许留用地指标在本区范围内的集体经济组织之间进行调剂，但不允许不合理使用;第二是允许自由选择自主开发、合作开发、指标换物业、指标货币化等方式，但不允许村集体在项目公司中持股比例低于51%;第三是允许留用地项目按持股比例进行析产，但不允许析产后村集体的产权低于51%以及分割转让和销售;第四是允许自主选择购物中心、专业市场、商务办公等业态，但不允许商品房开发。纵观杭州留地安置的政策实践，被征地农民土地开发权利用规则的适时调整具有三个鲜明的特点。一是坚持村级集体主导开发。村级集体持股比例无论是一开始要求的50%，还是一度允许的“可相对控股”，亦或是目前要求的“持股比例不得低于51%”，均是体现这一特色。这一特色能够较好地防止村级集体利用政策，以为村民牟利为名，行卖地卖房开发房地产之实。二是坚持贯彻落实国家政策。杭州留用地政策根据的是国家政策，而非另立体系。例如，留用地的土地性质一开始就定位是对农用地先征用后留用，留用的是国有土地;还如，根据国家土地政策调整，留用地政策进行相应调整，从开始的留用地协议出让演变成为现行的合作开发的村留用地一律公开“招、拍、挂”。这两方面内容显然与国家提倡和施行的国有土地利用的基本原则是高度一致的。三是面对难题及时微调。例如，根据部分村级集体经济基础较为薄弱，缺乏独立建设必要的经济实力，而从鼓励村集体以自留建设为主调整为鼓励引进投资、合作开发;还如，根据建设商业房产用于出租，可更有利于村级集体利用项目房产建成后的自留房产搞活经济、实现长期稳定高额收益，而将土地用途限制从“不得用于经营性房地产开发”调整为“禁止商品房开发”。
三、被征地农民土地开发权规范利用的主要成效
杭州长期严格规范地实施留地安置政策，确保被征地农民土地开发权的规范利用，由此产生了令人欣慰的效果。对于政府工作而言，通过土地开发权规范利用，留地安置政策有力地推动了市区征地拆迁。留用地政策在国家规定的征地拆迁补偿之外，进一步保障被征地农民的利益，有效保证了征地拆迁的顺利推进，维护了社会和谐稳定。例如，2006～2010年，市区共征收集体土地约16万亩，未发生重大群体性事件，留地安置政策可谓功不可没。对于城市发展而言，通过土地开发权规范利用，留用地项目开发还能促进服务业发展。杭州留用地项目业态主要是商务综合用房(包括写字楼、创意工作室、大型超市、专业市场等)，其次是宾馆、饭店(度假村)等。留地安置政策吸引大量社会资金进入三墩、蒋村、祥符、丁桥、九堡、下沙等主城区周边地区建设商业配套设施，加快了这些地区服务业的发展和城市化进程。对于失地农民而言，土地开发权规范利用的成效主要体现三个方面:第一，留用地开发量质齐升:“数量”加“质量”。由于实行留用地规划选址先落实、新增用地指标先保障、留用地指标先预支等扶持措施，同时开通绿色通道，为留用地指标核发、用地报批、土地出让、项目开发建设等提供多方位的指导，推动留用地项目早落地、早开工、早见效。自2010年以来，杭州市区留用地开发规模稳步增长，留用地供地面积占到同期市区公建用地供应总面积的41．2%，留用地“数量”的高增长决定村集体经济的“块头”大小。同时，留用地项目多以高星级酒店、五A级写字楼以及高档购物中心为主，大大提升了留用地项目的附加值，留用地项目为村集体经济发展注入了更多资金，直接成为村级集体“二次创业”的原始积累。留用地项目成为名符其实的集体经济的“桥头堡”、征地农民增收的“万源泉”。第二，留用地增值效应突出:“现值”加“潜值”。撤村建居之时，留用地项目选址是由村级集体优先选择定位的，因此项目一般均会坐落于区域之内的黄金地段。例如，西湖区虾龙圩社区留用地与浙大紫金港校区正门相对:江干区三叉社区留用地项目在区政府前的庆春广场环绕分布，区位优势十分显著，由此保障留用地资产在今后日益看涨的市场中不断保值增值。其中，虾龙圩社区紫金港大酒店地块地价增值超过25倍;三叉社区临近钱江新城，其增值幅度更高，乐购超市地块地价增值已经超过54倍。第三，留用地惠民成效显著:“积累”加“分红”。留用地已经成为被征地村(社)的“摇钱树”，显著增强了农村集体经济的积累。对于市区主要留用地项目的抽样调查显示，每个项目年均产生效益约925．5万元，已占所在村集体经济总收入的50～80%，不少撤村建居社区居民因留用地开发实现了从“小康”到富裕的巨大跨越。同时，这些村(社)以农村集体土地征迁为契机、以土地折股量化为手段、以土地征收补偿为后盾，推进社区股份合作制改造，传统的村集体经济组织转变为现代的社区股份合作社，传统“村民”转变为现代“股民”，有效地保障了农民集体经济组织成员权利。根据市区29个被征地的股份合作社调查，2010年以来被征地股份合作社固定资产总额年均递增26．7%，2012年社均达到1．07亿元，是全市村级经济合作社同类指标的1．8倍;社区可支配收入年均递增28．9%，2012年达到2899万元，是全市村级经济合作社同类指标的9．8倍;股民分红年均递增18．5%，高出全市农民人均增幅6个百分点，2012年人均分红达到9354元，是全市村级经济合作社社均分红的3．9倍。”其中，拱墅区阮家桥村经济合作社于2002年5月撤村建居时总资产仅有1300万元，共有股民1287人，共设1．46万股。通过征地拆迁补偿和留用地项目开发，加大原始积累，积极投资兴建收购厂房、购买商铺等途径壮大集体经济，截止2012年，经合社总资产达到20余亿元，物业收入就达到3000余万元，股民人均年终分红近万元。整体而言，杭州留地安置政策发挥了积极作用，运作机制相对规范，可以作为国家层面加以规范和推进留地安置的参照样本。同时，杭州留地安置政策还面临着新的问题，需在推进制度体系有效衔接、推进城乡统一的建设用地市场、完善留用土地的利用机制和土地增值医学期刊投稿收益的分配机制、解决留用地开发经营的人才问题和制订出台相关配套政策等等方面继续努力。
作者：姚如青
