司法鉴定制度是我国司法制度的一个重要组成部分,与司法制度的产生和演变密切相关。人类诉讼制度演变至今,一个重要的轨迹与线索就是不断地提升通过回溯性认知以发现案件事实情况进而作出公正裁判的能力。证据制度确立的主要目的也是为了准确地发现案件事实真相,而科学技术的迅速发展为实现这一目的提供了保障和支撑。这一点可从人类在司法过程中所采用的司法证明方法的演变历程中获得清晰的认识。司法鉴定制度的产生是科学技术发展并对社会生活产生影响的必然结果,旨在通过科学技术在诉讼程序中的运用来保证人类能够更准确和有效地对案件事实进行确认。从司法鉴定制度的起源来看,构建该制度的理论基础主要有四个方面:一是认识论基础即人类认识能力的非至上性;二是价值论基础即多元价值的冲突与平衡;三是社会学基础即社会分工的精细;四是自然科学基础即科学技术的发展①。
司法鉴定制度作为司法制度的重要组成部分在中国属于包括侦查权、检察权、审判权在内的司法权和司法行政权分工协作、相互配合、共同维护并促进司法公正的基础性制度。在现代诉讼活动中,相对其他证据而言,司法鉴定作为科学技术手段,在查明事实、证明事实和认定事实的诉讼活动中,是一种客观化程度比较高的证据调查方法和司法证明手段。科学、权威的司法鉴定制度是促进司法公正、有效化解社会矛盾纠纷、实现社会公平正义的关键②。中国近几年来受社会高度关注的一些重大案件都与司法鉴定有关,尤其是涉及司法鉴定意见的社会公信力。在法治社会中诉讼活动的中心和主轴是审判,法院开庭审理案件的基本职责和任务:一是认定案件事实;二是正确适用法律;三是程序公正。而法庭认定案件事实的基本依据就是证据。当代社会在司法文明、司法民主和人权保障的推动下,那种仅仅依赖人证(尤其是被告人口供)作为证明手段的时代已经过去③,而物证较之人证则具有更为重要的证明价值和社会公信力。在中国,物证作为一种刑事技术侦查手段,在相当长一段时期内主要在侦查活动中运用。随着中国改革开放和民主法制的建设,物证已经从一种侦查手段转化为一种诉讼证据。由于在诉讼活动中特别是在司法审判中,绝大多数物证中蕴含的证据信息都需要通过司法鉴定活动将其“提炼”出来,并证实有关专门性问题和案件事实是什么,从这个意义上讲,司法鉴定活动是主观与客观、物证与人证、技术与经验的统一。同时,从参与诉讼的角度看,应当是鉴定主体的合法性、诉讼地位的中立性和诉讼程序的正当性的统一;从科技实证活动的角度看,应当是仪器设备的专业性、技术方法的成熟性、操作程序的规范性和鉴定人职业性的统一;从系统结构看,司法公正应当是实体公正、程序公正和鉴定公正的统一与协调。
一、中国司法鉴定管理体制改革的背景、内容和实践
(一)中国司法鉴定管理体制的历史沿革
自从人类社会产生以来,就有纠纷和矛盾,解决纠纷的方式有两类:一类是和平的,一类是非和平的。当今中国社会为了有效预防和及时解决纠纷、矛盾,正在建立多元化的纠纷解决体系,主要是:调解制度、公证制度、仲裁制度、WTO争端解决机制以及诉讼制度。诉讼制度在纠纷解决体系中是地位最高、最权威的纠纷解决制度。但不论何种解决机制,都应具有三个核心要素:一是中立的第三方,二是规则或规则体系,三是查明事实真相的证明方法。为了查明事实,人类的证明活动经历了从神证、人证,到物证的一个演变发展的过程。人类证明活动有多种方式,从各种证明活动的要求来看,诉讼活动中的证明要求和证明标准高于民间纠纷、社会纠纷等其他纠纷解决的证明要求和标准。在诉讼活动中又以刑事诉讼中的证明要求及标准为最高,其证明要求最为严格,也更复杂。一般来说,在民事诉讼中,采取的是优势证据规则,认定事实采用高度盖然性的标准。在刑事诉讼活动中,在定罪标准上采取的是排除一切合理怀疑的规则。合理的怀疑如果不能被排除,犯罪的案件事实就不得认定。司法鉴定体制是由国家的诉讼模式尤其是审判方式决定的,目前中国的诉讼模式由国家职权主义转变为职权主义和当事人主义相结合,审判方式也由原来法院包办代替的纠问式演变为诉讼双方采用控辩式来解决。新中国成立后,主要是满足侦查工作和打击罪犯的需要,在侦查机关内逐步建立起一批刑事侦查技术和检验部门。为适应加强民主和健全法制的需要,自1978年中国开始陆续在审判机关、公诉机关和高校、科研机构内设立了一批法医、物证类鉴定机构。这些机构在侦查、起诉和审判活动中发挥了积极作用,但与经济社会发展和民主法治建设的新形势、新任务相比,与司法体制、诉讼制度和审判方式改革的客观要求相比,与人民群众的诉讼需求相比,还存在很多不相适应的地方,尤其是由于长期实行超职权主义的诉讼模式,加之受传统司法理念的影响,职权机关在诉讼制度安排上还缺少必要的合理分工和权力制约。此外,长期计划经济体制下形成的职权机关所有、多头管理体制与统一规范管理的客观要求之间存在着突出矛盾,司法鉴定制度已成为司法体制改革的内容之一。
(二)司法鉴定管理体制改革的社会背景
经济发展、社会进步、民主法制建设尤其是构建和谐社会对包括司法鉴定在内的司法体制改革提出了重大要求。同时,中国正处在经济社会转型时期,各种利益主体和社会结构正发生重大调整和深刻变化,社会矛盾和社会问题多样多发,利益诉求、利益表达和利益协调机制多样化,这给改革开放和建设和谐社会带来许多不稳定因素,也对转变政府管理方法以及扩大公共管理和公共服务职能提出新的要求,特别是在建设和谐社会的进程中,把各类重大政治、经济和社会问题纳入到民主法治的轨道上来解决,进而通过发挥和依靠司法鉴定制度的功能作用,客观、公正和有效地调解和解决各种诉讼纠纷以及非诉性的民间矛盾,化解各类社会冲突和争端,就显得尤为重要。概括来讲,体现在以下几方面:一是诉讼民主化要求。公民权利意识和法律意识日益觉醒和增强,已成为当今中国社会发展的一大趋势,其结果是公民越来越善于主张自己的权利,维护自己的合法利益,越来越多的公民在解决纠纷时提出鉴定要求。二是法制建设的要求。改革开放三十多年来,随着依法治国基本方略的全面实施,大量社会矛盾纠纷最终将借助司法的途径来解决。可以肯定,适应司法活动日益复杂化、综合化和国际化的发展趋势,司法鉴定的业务领域和执业类别将不断拓展,自然科学、人文社会科学和工程技术之间的交叉融合将更加广泛,司法鉴定程序、技术、方法和设备将不断更新升级,这些客观要求将会积极促进司法鉴定管理体制的改革,也有利于建立独立公正、科学规范、高效开放的鉴定机制。三是诉讼科学化的要求。科学技术的迅猛发展,促使传统的鉴定手段和方法出现革命性变革。随着科学技术广泛应用于社会生活的各个方面,也不可避免地进入了司法领域,备受关注。如DNA技术,不仅在司法领域,而且公共管理领域也在广泛应用。所以说,科学技术的发展和广泛应用对司法鉴定制度的改革和发展提出了新的要求。四是在社会资源配置中发挥市场机制调节作用的要求。在市场经济条件下,司法鉴定的资源配置必须在实行统筹规划的同时打破垄断,克服“小而全”、“大而全”,低水平重复的弊端,引用竞争机制,发挥市场机制的调节作用,优化布局结构,实行资源共享,开放运营。
(三)司法鉴定管理体制改革的基本内容
中国司法鉴定管理体制的改革,发端于1993年财政部提出的一份合理配置鉴定设备的报告。2004年国务院412号令赋予司法部管理司法鉴定机构和司法鉴定人两项行政许可事项。2004年底中央明确提出“建立统一的司法鉴定管理体制”的改革目标和要求。2005年2月全国人大常委会《关于司法鉴定管理问题的决定》(以下简称《决定》),从立法的角度,进一步规范了司法鉴定的管理主体、管理客体、管理范围,规范了诉讼主体、鉴定主体在司法鉴定活动中的若干行为规范,进一步明确了司法鉴定的基本概念,合理划定了《决定》的调整范围,揭示了司法鉴定的本质属性,确定了统一管理体制的基本框架和基本内容,确立了侦查职能、起诉职能和审判职能与司法鉴定管理职能相分离的原则,确立了鉴定机构的中立地位和鉴定人依法独立执业的要求,加强了对司法鉴定执业活动的规范管理和监督。《决定》的颁布实施标志着中国司法鉴定统一管理的法律制度已经确立。统一管理的主要内容有:统一的适用范围和主管部门方面的规范要求;统一的准入管理方面的规范要求;统一的名册管理方面的规范要求;统一的执业活动监督管理方面的规范要求;统一的技术管理方面的规范要求;统一的权利、义务性方面的规范要求;统一的违规处罚管理的规范要求;统一的管理方面的规范要求。司法鉴定管理体制改革的预期可分为三个层面:一是政策预期。明确鉴定范围和管理部门,统一准入条件和标准,规范执业活动,维护鉴定秩序,不断提高司法鉴定的科学性、权威性和公信力,促进并实现鉴定公正,着力解决鉴定过程中的突出问题和管理中的混乱状况。二是制度预期。通过依法科学配置司法权和司法行政权,合理确立诉讼活动中各诉讼参与机关的鉴定管理职能、任务和分工,理顺国家统一管理与侦查机关管理之间、司法鉴定主管部门的行业管理与其他有关行业主管部门的业务管理之间、行政管理与行业组织自律管理之间的管理关系,并相应建立起互相配合、互相协调和相互补充、相互衔接的管理机制、工作机制和运行机制,进而在司法鉴定管理和使用之间建立起制度化的有机衔接,最终构建起有中国特色的适应诉讼需要的符合宪政要求的统一的司法鉴定管理体制。三是价值预期。通过实现鉴定公正与程序公正、实体公正的相互配合和相互促进,适应和满足诉讼活动尤其是公正司法、及时裁判的需要,保障当事人的诉讼权利,为打击罪犯和保障人权,为实现司法公正、提高司法效率、维护司法权威,最终为维护公平正义和社会和谐稳定服务。
二、建立完善司法鉴定统一管理体制
(一)司法鉴定制度与司法鉴定管理制度
司法鉴定制度是由司法鉴定的管理制度、启动制度、实施制度、质证制度、认证制度、救济制度以及司法鉴定的程序制度、标准制度等构成的制度体系。司法鉴定制度在一定程度上反映着一国法律制度、司法制度、诉讼制度、证据制度的灵魂与精髓。司法鉴定管理制度的内容依照司法鉴定执业活动的不同阶段同时考虑到司法鉴定管理工作的分类,主要有准入管理、执业管理、实施管理和监督管理四个方面的内容构成:一是司法鉴定的准入管理。主要有司法鉴定机构登记管理制度、司法鉴定人登记管理制度、司法鉴定人和司法鉴定机构名册管理制度、司法鉴定机构许可证和司法鉴定人执业证管理制度、执业活动分类管理制度和司法鉴定机构仪器设备配置标准管理制度等。二是司法鉴定执业管理。主要有司法鉴定机构内部管理制度、司法鉴定质量管理制度、司法鉴定资质评估制度、司法鉴定诚信等级评估制度、司法鉴定收费管理制度、司法鉴定教育培训制度和司法鉴定高级专业技术职务评审制度等。三是司法鉴定实施活动管理。主要有司法鉴定实施程序制度、司法鉴定技术标准制度、司法鉴定技术方法评价制度、司法鉴定技术装备强制认证制度和司法鉴定人出庭作证制度等。四是司法鉴定监督管理。主要有司法鉴定职业道德和执业纪律、司法鉴定执业规则制度、司法鉴定执业责任制度、司法鉴定执业活动投诉处理制度、司法鉴定档案管理制度和司法鉴定活动重大事项报告制度等。
(二)司法鉴定的管理过程
从管理的内容看,主要分为司法鉴定准入管理、资质管理、执业管理、质量管理、监督管理和实施活动管理等不同阶段和过程。司法鉴定准入管理是司法行政机关依法对申请从事司法鉴定业务的法人、组织及自然人实行核准登记的一种行政管理活动;司法鉴定资质管理涉及鉴定机构资质评估、鉴定质量管理、鉴定人诚信等级评估和鉴定人教育培训等内容;司法鉴定的执业管理是政府主管部门对司法鉴定机构及司法鉴定人获准执业后进行司法鉴定活动及其相关行为的管理;质量管理是司法鉴定管理工作的核心,是鉴定意见科学权威的保障,包括内部质量管理、外部质量管理和质量管理服务,涉及认证认可、标准化、信息化和科技研发与应用推广等工作;司法鉴定监督管理可分为各级机关的监督、社会监督和司法监督,其中司法行政机关依法对司法鉴定机构、司法鉴定人及其执业活动进行监督是监督的主要形式;司法鉴定实施活动管理包括机构自身对鉴定活动的管理和外部对鉴定委托、受理、实施、出具鉴定意见、出庭作证等方面的管理。
(三)司法鉴定管理的基本定位
《决定》所规定的跨地区、跨部门的管理体制可分为三个层面:一是国家管理。《决定》以法律的形式赋予司法行政部门代表国家行使司法鉴定管理的职能,这是一种跨地区、跨部门的全行业、全过程和动态化的管理。二是社会公共管理。诉讼活动是一种由国家强制力保障的公权力活动,司法鉴定作为一种诉讼活动,提供的是一种公共产品,不仅涉及当事人利益和第三方利益,同时涉及社会公共利益,具有社会公共属性。正因如此,司法鉴定人只对受委托的鉴定事项负责,对法律和科学负责,而不是对当事人或委托机关负责,更不是为权力、利益、关系服务。鉴于司法鉴定管理具有公共管理和公共服务相统一的特点,属于社会管理的范畴,因此,《决定》将其纳入政府管理的范畴。三是行政许可管理。《决定》是以行为管理模式为基础设立的一种行政许可管理。依照《决定》规定,鉴定机构和鉴定人必须事前到司法行政机关进行登记,而根据《行政许可法》的规定,登记是一种法律概念,登记管理是一种法律行为。登记是行政许可的五种形式之一,根据《行政许可法》的有关谁许可谁负责,谁登记谁管理的规定,司法鉴定登记管理既是一种行政许可的行为,也是一种行政管理的行为①。
(四)司法鉴定管理的职责
公共利益是社会最高的法律,政府最大的产出就是公共服务。因此,政府必须从人治型向法治型转变,从管理型向服务型转变,从全能型向公共服务型转变。司法鉴定属于安全性公共服务和社会性公共服务的结合,各种社会行为和个人行为都要受到公共理性和公共原则的控制。对司法鉴定而言,政府应当是提供司法鉴定服务的主体,要打破部门、地区分割,优化整合资源,面向全社会,组建一批具有规模效益和专业优势的高资质、高水平的司法鉴定机构和重点实验室,不断提高公共服务的效率。同时还要动员社会各方面的力量共同参与司法鉴定公共服务体系的建立和公共产品的提供。
(五)司法鉴定的管理体系
从纵向看,根据行政许可法、《决定》和司法部颁发的两个登记管理办法,在统一规范各级司法行政机关的管理职责和工作任务的基础上,建立形成分级管理、分类指导的司法鉴定三级(部、省、地)管理体系。从横向看,建立完善统一管理的工作机制包括四个方面的相互关系和与之相适应的工作机制。建立完善四个方面的机制:一是建立行政管理与行业协会管理相结合的管理机制;二是建立司法鉴定主管部门与其他业务部门相补充的双重管理工作机制;三是建立国家司法鉴定行业管理部门与各侦查机关部门管理相配合的管理机制;四是建立司法行政机关和审判机关之间相衔接、相协调的运行机制。
三、司法鉴定管理体制改革发展的展望
(一)转变和创新管理方法
根据《决定》规定,司法鉴定管理是以行为管理为基础,以行业管理为主线,直接管理与间接管理相结合,行政管理与行业协会自律管理相结合,法律手段、行政手段和技术手段相结合的。司法鉴定管理工作是司法行政工作的重要内容之一。一方面,司法行政机关不是诉讼的职能机关,也与当事人没有利害关系;另一方面,司法鉴定体制改革后,司法行政机关与管理对象也不存在人财物的隶属关系。基于此,在新的司法鉴定管理体制中,不能简单依靠过去那种建立在所有制关系基础上的行政命令和直接管理的方法进行管理,必须更新观念,转变思路,改革管理监督和执法方法及手段。具体来说,要在现代司法理念指导下,依法管理、依法办事和依法行政,要尽快转变传统管理观念,从直接管理向间接管理转变。管理的手段也要从单一的行政管理手段向多元(政策、制度、技术等)管理手段转变,要在分工专业化和鉴定资源有效配置的背景下,充分发挥政府管理与社会管理和自律管理相衔接、相配合的作用。
(二)实现全行业、全过程、动态化的统一管理
《决定》赋予了国务院司法行政部门履行国家司法鉴定登记管理的职能,这是一种跨部门、跨地区、跨阶段的社会公共管理,具有全行业、全过程、动态化的特点。要以和谐、集中、高效为取向,采用科学的管理手段,本着对科学负责、对法律负责、对人民负责,统筹协调,整合资源,减少成本。要发挥信息化手段在司法鉴定管理中的重要作用,构筑信息化的司法鉴定管理体系,推进政务管理公开、接受人民群众监督,建立吸收来自各个行业、各个层面对司法鉴定管理的意见和批评的信息机制。
(三)建立完善统一管理制度的规范体系
司法鉴定管理制度规范体系主要是在统一管理体制中起支撑作用的八项基本制度。其主要是:司法鉴定机构及司法鉴定人的准入登记制度;国家司法鉴定机构和司法鉴定人名册管理制度;司法鉴定执业类别规范管理制度;司法鉴定活动实施程序、技术标准和操作规范制度;司法鉴定执业活动监督、检查和评价制度;司法鉴定机构质量控制体系和规范管理制度;司法鉴定收费管理制度;司法鉴定教育培训制度。
(四)逐步建立形成统一管理的三大支撑平台
统一管理的三大支撑平台是建设权威性司法鉴定制度的理论基础。其平台主要包括:一是司法鉴定行业自律管理的综合平台。建立全国性和地方性的司法鉴定行业协会,开展行业自律,加强内部监管,协助司法行政部门的监督管理;维护司法鉴定人和司法鉴定机构的合法权益;完善行业自律管理机制,对司法鉴定机构和司法鉴定人的职业道德和执业纪律进行监督检查以及行业处分;参与制定司法鉴定操作规程、技术规范和鉴定标准、司法鉴定机构资质评估标准以及司法鉴定质量、诚信考核评估办法;组织会员开展学术交流、理论研讨、疑难典型案例分析等活动;组织会员进行继续教育与培训,沟通业务信息,编印司法鉴定资料、书籍等。二是司法鉴定技术管理平台。设立司法鉴定认证认可委员会,对司法鉴定机构的资质和能力展开认证、认可工作,对司法鉴定人的诚信等级进行评估,有助于促进司法鉴定机构和司法鉴定人员的业务能力。设立司法鉴定技术标准委员会,组织制定司法鉴定技术标准,推进司法鉴定技术标准的规范、统一。三是司法鉴定理论与实务研究平台。主要汇聚司法鉴定技术专家、诉讼法学、司法制度、证据法学专家。通过交流与探讨,推动和促进有关司法鉴定的程序规定、证据规则的完善。
(五)持续推进认证认可
作为一种国际上广泛采用和公认的技术准入门槛和质量控制体系,在司法鉴定领域推动开展认证认可是提高司法鉴定意见科学性、可靠性的重要保障和实现手段。认证认可最早主要是在生产领域中尤其是产品制造过程中得到广泛运用。随着社会进步和时代发展,认证认可的适用领域不断拓展和延伸,逐步进入了公共管理和社会服务的领域,这一点与高度的专业化分工和广泛的社会协作相统一的社会发展规律的演变历程是相适应的。在司法鉴定领域开展认证认可的目的旨在通过认证认可这一具有国际可比性的公认手段,有效促进鉴定机构建立完善质量控制体系,以保证鉴定意见的科学性、权威性和可靠性,逐渐形成既符合国际标准,又符合司法鉴定行业特定要求,适应我国司法鉴定可持续发展需要的认证认可制度和评价机制,为司法鉴定登记管理、质量管理、资质管理、监督管理、分类管理、收费管理和检案管理提供技术支撑和可靠依据。
(六)构建司法鉴定科技支撑体系
科学性是司法鉴定的本质属性和内在要求。司法鉴定依据的基本原理和使用的仪器设备、技术方法、技术标准等涉及自然科学、人文社会科学和工程技术三大领域,所面对的鉴定事项和鉴定要求不少也具有跨学科、跨领域和综合交叉的特点。因此,为了保证司法鉴定的可靠性,鉴定人必须根据科学原理,遵循科学规律,采用科学方法,运用科技装备,才能开展科学技术实证活动。司法鉴定科技支撑体系架构可简要概括为“一个架构、两个领域、六个系统”①。建立完善司法鉴定科技支撑体系,可以促使新的科学技术,能够持续不断地通过一定的机制及时进入司法鉴定以及司法证明的领域;也能够不断过滤、淘汰过时的或可靠程度已不符合或达不到证明要求的技术方法;还可以通过建立科技行工程管理论文业对司法鉴定行业的系统化支持的体制机制,可持续地提高科技对促进司法公正的贡献率,运用先进成熟的科技手段充分保证鉴定意见的可靠、可信。这一体系能够有效发挥司法鉴定制度保障司法、服务诉讼、化解矛盾纠纷的功能作用,借助于科学技术的力量促进诚信而公正的和谐社会的发展。
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