摘要：论文基于现有文献、中央文件以及会议公报，研究人的城镇化建设的最新成果，分析其存在问题，探索未来可能改进的方向。
关键词：人的城镇化建设；市民化；户籍制度改革
21世纪以来，中国城镇化进程进入新的发展阶段。中国已经步入城市社会，2015年中国城市化率达到56.1%。同时各种矛盾集中凸显，挑战严峻。为实现经济社会健康发展，新型城镇化被寄予厚望。中央确立要走以人为核心的新型城镇化道路。人的城镇化就是“以人为核心”的城镇化，是推进城镇化的抓手，就是要注重城镇化进程中人的问题。“人的城镇化”是新型城镇化道路的核心，城市化质量是关键，“核心问题是解决好现有‘三个1亿人’的问题”。因此人的城镇化成为研究的热点。由于人的城镇化的综述性文献少见，并且内涵表述不一致，有必要厘清人的城镇化建设的涵义以及最新研究成果。
一、人的城镇化建设的提出、确立及基本内涵
1.人的城镇化建设的提出与确立2013年1月15日，李克强考察国家粮食局科学研究院时，首次提出“人的城镇化”。十八届三中全会（2013）系统阐述“推进以人为核心的城镇化”，明确人、地、钱挂钩，实行差别化落户政策，实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。中央城镇化工作会议（2013）明确指出，推进以人为核心的城镇化，市民化是首要任务，主要任务是落户问题。至此，推进人的城镇化建设在中央层面得以确立。2.人的城镇化建设的基本内涵与价值取向（1）人的城镇化建设的基本内涵“人的城镇化”的内涵是什么？不同学者做了不同回答，内容极其丰富。从主体看，有农民、农民工以及市民的区分。从内容看，涉及以户籍为核心的相关制度改革以及城镇化进程中人的发展两个基本方面。现有文献主要从市民化、人的现代化与城乡一体化、人的自由全面发展等方面来释义人的城镇化的涵义。笔者认为，第一，正确认识人的城镇化的内涵，概念比较很重要。相对于传统城镇化，“人的城镇化”凸显了“人”的重要性；相对于“人的发展”，“人的城镇化”强调“城镇化”这一时代内涵；相对于“人口城镇化”，“人的城镇化”更具人文内涵。第二，市民化是人的城镇化的时代内涵。第三，人本论、中心论与核心论在本质上没有区别，城镇化前置的限定词是“人口”、“人”还是“人民”，体现不同的人文社会内涵。第四，人的城镇化是由于就业结构变化而引起的人口由乡村向城镇的地域迁移，并成为市民的过程。（2）人的城镇化建设的价值取向人的城镇化建设就是推进“以人为核心”的城镇化，是推进城镇化的抓手，关键是解决好人的问题。人的城镇化不能不研究价值取向，归纳学者研究，大致有三种观点。一是社会公平正义。主流观点意指农业转移人口与市民、农民与市民的权利与福利平等，也有学者认为是“城乡共同精神”。二是人的自由全面发展。人的自由全面发展是人类的理想，是人的发展的最高价值取向。三是“平等、人本与和谐”。认为人与人之间关系是平等，人与社会之间关系是人本，人与自然之间关系是和谐。笔者认为，人的城镇化的价值取向，一是社会公平正义，二是人的自由全面发展。社会公平正义是稳定的基石，人的自由全面发展是最高价值指引。
二、人的城镇化建设的最新进展
1.人的城镇化建设的主要举措人的城镇化建设大致分为三个阶段。第一个阶段是人的城镇化建设的提出与确立。第二个阶段是推进人的城镇化建设。一是2014年的推进阶段。要解决好“三个1亿人”的问题，“建立居住证制度”，探索市民化成本分担、多元化城镇建设投融资等机制。《国家新型城镇化规划（2014-2020）》指出走“中国特色新型城镇化道路，以人的城镇化为核心”，“规划的目标是，缩小户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右”，加快农村社会事业发展，改革完善城镇化发展体制机制。“全面实施居住证制度，到2020年实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”。二是2015年的大力推进阶段。重点解决好“三个1亿人”问题，“一融双新”工程；重大项目、重大工程和重大政策向综合试点地区倾斜。《居住证暂行条例》主要是赋权职能和推动政府提更好的服务功能，为户籍改革提供抓手。中央经济工作会议（2015）提出社会政策要托底，通过户籍人口城镇化率和深化住房制度改革，加快农民工市民化，消化房地产库存。要落实户籍制度改革方案......以建立购租并举的住房制度为主要方向，把公租房扩大到非户籍人口，发展住房租赁市场。中央城市会议（2015）关注城市建设和管理问题的顶层设计，强调规划科学性，着力治理城市病，建设和谐宜居的现代化城市。“坚持以人民为中心的发展思想”，坚持“一个尊重、五个统筹”，“统筹、多规合一、配套改革”，打造“城市精神”。第三个阶段，2016年以来阶段性成果涌现，强调联动、配套、统筹。针对新型城镇化推进迟缓，落户难的问题，提出“以人的城镇化为核心......加快推进户籍制度改革，提升城市综合承载能力，制定完善土地、财政、投融资等配套政策。坚持点面结合、统筹推进；坚持纵横联动、协同推进；坚持补齐短板、重点突破”。在这个阶段，阶段性建设成果不断涌现，试点有序展开。2.人的城镇化建设的阶段性成果（1）人的城镇化的内涵定位为市民化，重点发展中等收入群体人的城镇化的内容包括人口市民化、素质市民化和同城同待遇，人的城镇化的重点是发展中等收入群体，实行以增加知识价值为导向分配政策。（2）户籍制度改革与住房制度改革联动，市民化破题户籍改革的基本思路是，保留户籍人口管理功能，剥离附着在户籍上的福利与服务，全面建立居住证制度，以居住证为载体，实现基本公共服务均等化。但是仅仅是户籍改革，还不能真正实现农业转移人口市民化，必须改革住房制度，把农民工纳入城镇住房保障体系，农民工才能实现安居乐业。所以，也应该把住房作为突破口。（3）其他相关制度改革成果第一，卫生医疗体制改革。《国务院深化医药卫生体制改革领导小组关于进一步推广深化医药卫生体制改革经验的若干意见》（2016）总结了8个方面24条经验，推广福建省三明市以及江苏、安徽、福建和青海等综合医改试点省为代表的医改经验做法。第二，土地制改革。“坚守土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损‘三条底线’，防止犯颠覆性错误。深化农村土地制度改革的基本方向是：落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权”。第三，住房制度改革。以建立购租并举的住房制度为主要方向，把公租房扩大到非户籍人口，发展住房租赁市场。第四，财政体制改革。主要是规范和合理划分中央政府与地方政府支付责任与财政事权。
三、人的城镇化建设的问题及政策指向
1.人的城镇化建设的问题（1）人的城镇化建设的成本负担问题有学者指出“中国是低价工业化，高价城市化”，也有学者测算了市民化的成本。中国农业转移人口超过2亿，一味推进市民化是危险的，不可持续的。（2）人的城镇化建设的动力问题人的城镇化能走多远？中央不断强调推进人的城镇化，这就是动力不足的反映。城市化目标是提高效率，以人为核心的城镇化很难推行。（3）人的城镇化制度改革设计问题我国推进人的城镇化建设，一是法律建设滞后，专门法建设薄弱；二是专家型人才没有发挥应有的作用；三是制度设计没有实现利益激励兼容。2.人的城镇化建设的政策指向（1）坚持政府主导，反对自由放任发达国家城市化历史告诉我们，是自由放任，导致“城市病”，城市贫民窟形成。是政府自由主义，导致土地投机猖獗、房价飞涨，农田减少过快而出现粮食安全问题。只有政府干预，实施一系列综合规划和专项规划，并配之以法律与公共政策，才能治理城市化进程中的问题，实现经济社会健康协调发展。（2）加强法律建设，尤其是设立专门法习近平（2016）指出要形成“让改革者上，不改革这下”的用人方向。不能否认行政力量的重要作用，但是法律力量至关重要。设立专门法尤为重要，因为它详细规定有关各方的责、权、利，强制有关各方推动规划的实施。（3）重视专家治理，建立利益兼容的激励机制一是充分尊重专家型人才的才能，发挥他们在科学规划以及规划实施过程中的作用。二是制度设计要实现利益激励兼容。让利益主体在追逐利益的同时，自动实现规划的目标。（4）基本公共服务均等化必须与经济发展水平协调一是市民化是一个过程，二是福利与公共服务必须适度。
作者：戴为民 张亚男 单位：安徽财经大学经济学院
