[摘要]当前中国行政改革研究在理论上坚持政治与行政的二分原则，这使行政发展与政治发展相互脱节，陷入理论误区和实践困境。对此，要在中国的政治发展战略下认识和规划行政改革，坚持政治发展与行政发展协调互动的科学改革观，推行从“体制外”向“体制内”的积极进取型的增量改革，在条件和时机成熟的前提下要敢于突破旧体制的束缚。
[关键词]行政改革；政治发展；科学改革观
改革开放至今，中国的行政改革在实践过程中最突出的问题是改革效果与预期的巨大差距，表现为行政系统难以适应经济和社会发展的客观要求，存在着许多误区或缺陷。改革的缺陷表现在：一是政府改革的被动适应性远远大于主动的前瞻性；二是政府改革视角的偏狭；三是缺乏对政府改革理论上的反思；四是政府改革孤立于政治和社会系统；五是效率主义改革典范的局限。[1](P365-367)改革的缺陷源于理论的缺陷，而理论的缺陷根本点在于政治与行政相互分裂的行政范式，使行政研究陷入了各种误区之中。本文力图说明：行政改革必须坚持与政治改革相互统一、协调的科学改革观，应实践积极进取型的增量改革方略，同时，要敢于突破旧体制的束缚。
一、行政改革理论误区的批判
行政改革研究陷入了以下几个误区，这些思想误区是中国行政改革难以达到预期目的的理论根源。第一，行政改革战略中的“先导论”误区。该战略把行政系统看作整个政治系统改革的先导，认为通过行政系统对经济和社会的适应性改革，可以启动整个政治系统的改革，最终实现政治、行政与经济、社会的协调发展。这种思路看似有一定的合理性，却无法使行政系统真正改革到位。最重要的原因是，中国政治体制下的行政与政治是一体的，行政改革必然同时就是政治改革，以行政系统独立于政治系统的虚假前提为起点的“先导论”根本站不住脚。另一个原因是，行政改革“先导论”势必使行政改革局限于狭窄的范围，使行政改革带有明显的不彻底性，这会使改革陷入僵局甚至产生各种负面后果。在行政系统只是政治系统的一个组成部分的现实状况下，强行推行行政系统的改革,使政府空具现代行政的机构设置和功能规定(法律、条例和规章等制度规定)，却无行政系统真实运行所需要的实际权力配置和体制保障，因而，改革难以达到其预期的效果。此外，旧有系统的完整性被改革所破坏，新系统又无法正常运行，这势必造成行政系统面临着严重的不适应症(不适应经济和社会要求)与紊乱症(管理缺位和越位等症状)并存的复杂困难局面。可见，“先导论”内含深刻的矛盾，它将使行政改革陷入误区。第二，行政改革主题研究中的“机构——职能中心论”误区。该思路把行政机构调整和职能转换当作改革之根本，认为依据职能要求进行政府机构调整或再造，就可使行政系统适应经济和社会的需要。实际上，单纯以机构和职能为中心的改革策略很难在现有的政治体系下落实到位：一个最重要的原因是，如果没有整个政治系统权力结构功能等关系的重新调整和配置，所谓机构调整和职能界定是不可能落实到位的。一方面，即便是包括机构、职能等在内的现代行政体制能够“建立”起来，也很可能仅有体制框架而无实质，即新体制很可能无法按照原来的设想正常运行起来。世界上很多第三世界国家均存在有现代民主政治和行政体制框架却无现代民主政府运行的怪现象，即便是西方发达国家为消除这一现象也经历了一个漫长曲折的过程；另一方面，由于缺乏足够的社会中介组织和自由市场的发育，行政系统既无法真正从市场和社会中退出，也难以执行所谓宏观调控、社会管理和公共服务的现代职能。政治系统不进行适应性改革，社会中介组织和市场的健康发展就不可能，而市场和社会发育不良又反过来使行政系统无法退出它应退出的领域，这样，政府职能的转换也就成了空中楼阁。可见，现代政府职能的真正发挥与政治系统、法治和民主的社会环境、强大的社会力量以及完善的市场经济等因素有着极为复杂的关联，这将是一个系统工程，而不是机构改革和转换职能所能达成的。第三，行政性质认定上的“管理主义”误区。该思想实际上是把行政系统看作是价值中立系统，认为行政管理和企业管理并无根本的区别，因而，行政就是国家或政党意志的执行，就是管理，其追求的中心就是效率。把行政研究局限于管理和效率层面显然是有片面性或局限性的，因为管理主义往往忽视民主、公正和责任价值，往往造成更加严重的管理失范问题。当代中国行政系统的最大问题不是管理和效率问题，而是民主行政匮乏、政府责任缺失和服务理念稀少的问题。如果行政管理的主体——政府本身在体制上还没有适应现代市场经济的要求，怎么可能指望其在管理方面的良好表现呢?例如，在行政体制还停留在计划经济时代，全能政府和无限政府是其基本特征的情况下，所谓强化管理不但不能改善行政管理，反而为行政机构和官员的“经济人”动机与市场顺利对接创造了优厚条件，这最终使他们对公私财产的巧取豪夺变得更具效率了。同时，“管理主义”使行政系统更加复杂，而系统越复杂行政责任就越难以落实，这不仅降低了行政机构的公信力，还会引发严重的社会不公和合法性危机。任何的管理必然要从属于行政系统所在政治系统的体制和环境等因素，试图绕开体制问题而进行所谓管理范式的转型、技术的变革和效率的提升是乌托邦式的幻想。可见，行政性质认定上的“管理主义”一方面使行政改革的根本主题被管理这个次要问题所取代和遮蔽，另一方面又使旧体制在“管理主义”的口号下强化自身，造成更加严重的权力越位和管理缺位问题。第四，行政改革研究方法上的“机械移植论”误区。该方法论脱离国情，盲目引进西方行政思想和政府管理模式，把中国新近出现的尚不成熟的、局部的、萌芽的经济社会因素和发展趋势当成了行政体系面临的基本成熟的、整体和主流的“现实”和“大势”，最终提出诸多不切实际的思想和对策建议。适度引进和学习西方行政学说和政府模式是必要的，但应该特别注意中国与西方行政系统的根本差异，这种差异不仅体现在市场经济、社会环境以及公民文化等基础条件方面，而且，更突出地体现在中国与西方政治制度和体制架构上的迥然不同。西方肇始于20世纪70年代末80年代初的行政改革是在政治体系基本成熟和稳定的前提下进行的，而中国的行政改革却同时面临着政治体系的改革问题。另外，改革的对象——行政系统——的性质、特征和面临的问题与西方也有很大的不同。中国的行政系统面临的是转型期的社会和形成期的市场经济，而西方发达国家则面临的是基本定型的社会和成熟的市场经济。可见，要把西方行政学说及其模式与中国国情结合起来，探寻中国的行政改革之路也是极端艰辛的，正如西方学者所说：“除了改革的普遍性之外，没有任何一套理论可以单独驾驭它。公共行政改革变化多端，有多少国家尝试就有多少种形式。”[2](P83-84)在如此复杂的情况下，“机械移植论”势必导致行政研究与实践之间的相互脱节，这既不能产生积极的对策建议，又会使改革的理论与实际无法有机结合。因此，照搬或引进西方行政学说或模式的做法势必难以避免形而上的弊端。
二、行政改革理论误区的思想根源和实践困境
行政改革研究中的误区根源在于对政治与行政“二分法”的行政学范式的迷信。中国行政改革在理论研究领域本质上有这样的认识：行政改革与政治改革可以“二分”，行政系统可以独立于政治系统之外进行适应经济和社会发展要求的改革。正是从这一思维范式出发，人们才陷入了“先导论”“机构——职能中心论”“管理主义”和“机械移植论”等思想误区。其实，政治与行政“二分法”不仅在理论上站不住脚，而且也不符合中国现实政治与行政关系的实际。首先，政治与行政“二分”在理论上并不成立。政治与行政的“二分法”出自威尔逊和古德诺，但在“20世纪中叶，公共行政的两大支柱——政治行政二分法和行政原则——被这一领域中富于创造性的学者们抛弃”[3](P29)。到20世纪70年代后西方行政学先后出现的“新公共行政学派”和“新公共管理学派”在批判政治与行政的“二分”原则的基础上已经完成了理论建构上的超越，而公共政策科学的研究也印证了政策制定(政治)与政策执行(行政)无法严格分开，因为在政策执行领域广泛存在着行政裁量行为，而政策制定则很难摆脱行政人员的影响和作用。从理论背景看，政治与行政的“二分”的背景是西方政治文化的总体，但最为直接的原因主要是政治上的多党制和行政体系中的公务员制度建设这样两个方面推动了政治与行政的二分。[4](P26)可见，政治与行政的“二分”是有西方政治背景的适度区分，这样的“二分”在非西方政治环境中是很难适用的。其次，实际领域的中国政治与行政系统是不可分的。新中国成立后，我国从苏联学来的高度集权的政治与经济体制从国家与社会的关系上看是一种“全能主义政治系统”[5](P193)。从政府体制上看，中国坚持“议行合一”的原则，因此，“谈中国的行政体制，不能无视政党体制，否则就不能认识中国政治。”[6](P125)其一，中国的“议行合一”与西方的“三权分立”原则根本不同。在宪法规定上，中国的行政系统从属于立法机构——人民代表大会，在实际领域，政府机构由中国共产党领导，是党政合一体制。其二，中国共产党的作用与西方政党有根本区别。中国共产党直接领导各级政府机构，涉足各级行政事务，而西方政党并不直接掌管行政事务或从事行政管理活动。其三，改革开放以来，中国的政治系统并没有发生根本的变化，特别是党和国家的领导体制没有发生根本变化，所以，中国的政治与行政实况使“行政改革在本质上从属于政治体制改革，明确行政改革的这一属性，意味着在设计和实施行政改革的过程中，不应当过分偏重或一味强调这一改革的技术属性或策略层面，而忽视或回避行政改革与政治体制改革的从属关系或割裂二者的内在联系，失却改革的政治目的。事实上，不作一定程度的政治权力的转移或调整，行政改革是很难取得实质性进展，获得长期、稳定社会效应的”[7](P201)。其四，中国行政改革在很大程度上同时也是一个政治改革过程，这是中国与其他西方发达国家行政变革迥然不同的突出特点。在进行经济改革的同时，党中央为完善党和国家的领导体制作出了巨大的努力，这主要体现在建立行政首长负责制、努力使党的行为法治化、撤销党的对口部门、党管干部制度的变革等。尽管这些改革没有触及政治体制的根本，但在经济和行政改革的同时，政治体系也在发生着相应的变化。所以，认为行政改革可以独立进行的观点本身就忽视了中国的行政改革必然伴随着政治系统的调整和改革，离开政治改革的行政改革注定难以成功。最后，脱离政治体系进行独立的行政改革，在实践领域也必将陷入困境。当前中国行政改革的紧迫性与缓慢的进度和效果形成了一对矛盾，出现这种矛盾的最重要原因是历次行政改革都伴随着政治改革的滞后。显而易见，脱离政治改革的行政改革必然无法真正到位，行政系统将始终无法适应经济和社会发展的客观要求，期望公共行政能够独立于政治，或者说期望它的最基本含义是行政而不是政治的想法是不现实的。缺乏政治改革配合、支持的单独行政改革还会产生严重的负面后果：一是旧行政系统的破坏和新系统无法建立导致的政府管理缺位或无能；二是行政权力在传统政府模式中广泛干预经济和社会导致的政府管理越位；三是无限政府难以转变为有限政府造成的权力寻租和腐败；四是政治系统运转失灵和伦理失范导致的权威流失和合法性危机；五是由于前面的原因所造成的市场经济和社会秩序的混乱和严重的社会不公；等等。甚至，连行政改革这个议题本身也失去了实际意义而成为一种只具政治象征意义的被动应急举措。所以有学者认为：“我们的行政改革与其说是为了适应市场经济和社会日新月异的发展情态，不如说是为了应付来自经济和社会领域的改革呼声而采取的象征性政治行动。”[8](P204)行政改革在西方国家也的确具有政治象征意义，“实际上，行政改革只不过是明智运用的象征性政治，行政改革理论在激励行动方面有重大的象征性价值。”[9](P155)但是，行政改革如果只具有单纯的政治象征意义，不论在西方还是在中国，都只能危害政治与行政系统并造成严重的政治不稳定，这种情况必须予以高度关注。
三、政治发展战略下的科学改革观
首先，要在中国的政治发展战略下认识和规划中国的行政改革，坚持政治发展与行政发展协调互动的科学改革观。中国政治发展是有稳定方向和相应表征的过程，其所显现的内容、特点和趋向已经汇聚成为了一种现实发展模式。当前，中国政治发展在以下几个方面发生了巨大变化：政治文化中核心的政治价值和政治评价标准变化；党和国家开始适度分离；依法治国成为目标；扩大了直接选举和地方自治的范围；政企分开得到有效实施；政治民主化和公开化程度加强。中国政治发展的这些现实变化体现了既成的特点、趋势，并在现实层面形成了一种政治发展模式。中国政治发展体现为一种包含政治民主化、法治化、程序化和结构功能分化等内容在内的政治现代化过程，是从传统政治体系向现代政治体系转型的过程，在特点上表现为：从国情出发而非西方中心主义式的“中国特色”价值取向；注重经济发展和政治稳定为前提基础；分项、渐进的实施策略；在中国共产党领导下，以政府主导为中心的组织模式。中国政治发展是以实现政治民主化和政治一体化为目标，以政治稳定为前提，以经济发展、社会变迁和文化世俗化为动力的渐进主义模式，因此，作为政治系统组成部分的行政改革也应该符合中国政治发展模式的基本要求和主要特点。但是，“渐进”决不是“不进”，当前政治与行政系统不适应经济和社会状况的问题已经充分说明了政治改革与行政改革的必然性和迫切性。改革实践表明：一旦出现只有行政改革而无政治改革的单边行动，行政改革就势必陷入孤立无援，难以到位的窘境，而一旦出现完全脱离行政改革要求的政治改革，又往往是政治改革脱离经济和社会基础盲目冒进的表现，这终将危及政治稳定。当前，政治发展与行政发展的不协调主要由政治发展的缓慢造成，而政治改革没有能够跟上行政改革的步伐则是其中最突出的原因，所以，坚持政治改革与行政改革协调互动的科学改革观，就必须大胆启动和推进政治改革。党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标，就是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。实行依宪治国和依宪执政是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要内容，新一届中国领导人强调了《宪法》的作用，可谓抓住了民主与法治的要点。正如政治发展理论所指出的，行政体系的完善和政治系统的发展，不仅仅是一个政治或行政领域的问题，而且是一个与经济社会发展、文化发展等紧密相关的问题。把行政改革放到中国整体发展，尤其是政治发展环境下进行分析和规划，在政治文明的高度上树立全面、协调的科学改革观，对于中国的行政改革具有无比重要的理论和现实意义。其次，要适应中国渐进式的政治发展实况和模式，推行由“体制外”向“体制内”的积极进取型“增量改革”方案。为解决政治改革问题，一些学者借用了经济改革中“增量改革”的思路，把政治改革分为“体制外”和“体制内”两个部分，强调通过“体制外”的民主“增量”，进而使“体制内”的“存量”发生渐进的变化，最终达成善治。[9]该思路突出“体制外”基层民主和市场经济的推动作用，对于“体制内”的改革则提出了一系列主动适应性方案，例如：党内民主、完善和发展人民代表大会制度、党政适度分离，等等。“增量民主”的设想超越了狭窄的“体制内”研究，而把目光投向了“体制外”这一更加广阔的领域，这在培育民主政治的基础条件和推进政治发展方面弥足珍贵，值得采纳。用政治发展理论的视角分析，“增量改革”思想在政治与行政方面的应用有一定合理性，基本符合当前中国整体政治发展的实际和趋向。最后，在“增量改革”的思路上宜强调更大的力度和更快的进度，即要进行积极进取型的“增量改革”。就当前急迫的改革形势而言，进度缓慢和力度不足的改革策略显得缓不济急，无法尽快解决当前政治与行政系统不适应经济和社会发展需要的实际状况，有必要进行积极进取型的“增量改革”。所谓积极进取型的“增量改革”就是在总体原则上坚持“增量改革”的前提下，积极主动地创造条件培育民主、法治环境，要相信群众和尊重群众的首创精神，扩大公民权利空间，要抓住机遇大胆突破旧体制的束缚。任何渐进的发展模式都是为质的飞跃创造和准备条件的，如果在时机和条件已经成熟的情况下，我们还一味地沉迷于“存量”，不敢进行历史性的跨越，那就显得不合时宜了。所以，当跨越的基础条件和时机已经具备的状态下，就应该抓住机遇，大胆突破旧体制的束缚。突破旧体制的改革有两个层面：一是在基本制度和体制稳定的框架内对政治系统与行政系统进行结构、功能和制度等方面的局部突破(例如基层政府体制的改革)；二是在经济、社会和文化条件以及时机成熟时，对整个政治与行政系统也要大胆进行根本改革。面对中国经济和社会发展对政治与行政系统提出的迫切改革要求，不断进行局部突破并在关键时刻进行根本改革，是我们建设中国特色社会主义民主政治，实现法治、高效、民主和服务型政府所必须认真对待的重大课题。
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[9]俞可平.增量民主和善治[M].北京：社会科学文献出版社，2003.
作者：李砚忠 缪仁康 单位：中共中央编译局发展战略研究部 北京城市学院
相关专题：国画 南京工业大学研究生院
