一、海洋环境保护国际公约尚未就海洋封存予以详细规范
在海洋环境下，二氧化碳的大规模泄漏会使海洋pH值降低，造成海水酸化，破坏海洋生态环境。为了防范和化解风险,保护海洋环境,在进行二氧化碳海洋封存时,需要包括国际海洋环境法在内的法律制度的规制。与海洋封存有关的海洋环境保护国际公约主要有1982年《联合国海洋法公约》、1972年《防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约》（以下简称《伦敦公约》）、1996年《〈防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约〉议定书》（以下简称《伦敦议定书》），以及一些区域性海洋环境保护公约和条约,如《东北大西洋海洋环境保护公约》等。
(一)《联合国海洋法公约》仅对海洋保护作原则规定
《联合国海洋法公约》是一个包含有海洋环境保护在内的海洋治理法律框架性公约。其“序言”明确指出,缔约国认识到有需要为海洋建立一种法律秩序，以便利国际交通和促进海洋的和平用途，海洋资源的公平而有效的利用，海洋生物资源的养护以及研究、保护和保全海洋环境。该公约专列第12部分(第192条至第237条）对海洋环境的保护和保全作了专门的规定。《联合国海洋法公约》没有对海洋封存应用作出直接的、专门的规定,然而其第210条规定，各国应制定法律和规章以及其他可能必要的措施,以防止、减少和控制倾倒对海洋环境的污染；这种法律、规章和措施应确保非经各国主管当局准许,不进行倾倒。根据该公约第1条的规定，“倾倒”包括从船只、飞机、平台或其他人造海上结构故意处置废物或其他物质的行为,但不包括船只、飞机、平台或其他人造海上结构及其装备的正常操作所附带发生或产生的废物或其他物质的处置。换言之,各国可以向海洋倾倒废物或其他物质，但应制定防止、减少和控制倾倒对海洋环境造成污染的法律和规章以及其他可能必要的措施,并且必须经各国主管当局准许才能倾倒；有关运输工具和装备的正常操作所附带产生的废物或其他物质不在其列。海洋封存中的二氧化碳属于工业废物,并需要被故意处置。因此,根据这些规定，可以理解为只要符合条件，海洋封存是被允许的；同时，海底石油天然气开采过程中产生旳二氧化碳可以回注到海底，进行封存。《联合国海洋法公约》对保护和保全海洋环境的权利和义务作出了规定。其第192条和第193条规定,各国有依据其环境政策和按照其保护和保全海洋环境的职责开发其自然资源的主权权利，同时也负有保护和保全海洋环境的义务。海洋封存应用正是为了控制温室气体排放,保护海洋环境的措施,故各国应有权进行海洋封存。第194条规定,各国应采取一切符合本公约的必要措施，防止、减少和控制任何来源的海洋环境污染，为此目的,按照其能力使用其所掌握的最切实可行方法，并应在这方面尽力协调它们的政策；确保在其管辖或控制下的活动的进行不致使其他国家及其环境遭受污染的损害,并确保在其管辖或控制范围内的事件或活动所造成的污染不致扩大到其按照本公约行使主权权利的区域之外；按照《联合国海洋法公约》第12部分采取的措施,应包括为保护和保全稀有或脆弱的生态系统，以及衰竭、受威胁或有灭绝危险的物种和其他形式的海洋生物的生存环境而有必要的措施。第195条规定,各国在采取措施防止、减少和控制海洋环境的污染时采取的行动不应直接或间接将损害或危险从一个区域转移到另一个区域，或将一种污染转变成另一种污染。第196条要求,各国应采取一切必要措施以防止、减少和控制由于在其管辖或控制下使用技术而造成的海洋环境污染。这些规定既为海洋封存应用提供了法律支撑和权利，也对海洋封存应用提出了法律要求和义务。《联合国海洋法公约》第198条和第199条规定了发生海洋环境遭受污染损害时所应采取的处置和应急措施，即当一国获知海洋环境有即将遭受污染损害的迫切危险或已经遭受污染损害的情况时,应立即通知其认为可能受这种损害影响的其他国家以及各主管国际组织；受影响区域的各国,应按照其能力,与各主管国际组织尽可能进行合作，以消除污染的影响并防止或尽量减少损害。为此目的，各国应共同发展和促进各种应急计划，以应付海洋环境的污染事故。正因为存在海洋环境遭受污染的风险，该公约第204条、第205条、第206条提出了对污染危险或影响的监测、报告和评价的责任,即各国应在符合其他国家权利的情形下,在实际可行范围内，尽力直接或通过各主管国际组织，用公认的科学方法观察、测算、估计和分析海洋环境污染的危险或影响；特别应不断监视其所准许或从事的任何活动的影响，以便确定这些活动是否可能污染海洋环境。各国应发表依据以上观察、测算、估计和分析所取得的结果旳报告,或每隔相当时间向主管国际组织提出这种报告,该组织应将上述报告提供给所有国家。各国如有合理根据认为在其管辖或控制下的计划中的活动可能对海洋环境造成重大污染或重大和有害的变化,应在实际可行范围内就这种活动对海洋环境的可能影响作出评价,并应发表或向主管国际组织提送这些评价结果的报告。根据公约第209条的规定，各国在国家管辖范围以外的海洋进行活动时,除应遵守上述规定外,还应遵守第11部分“区域”的有关规定。以上规定同样适用于海洋封存，各当事国应当承担起相应的责任和义务。然而,《联合国海洋法公约》只是一个框架性公约,对海洋环境保护仅作了原则性的规定，具体规则主要来自更细化的《伦敦公约》及其议定书等。
(二）《伦敦公约》有关规定及其争议
《伦敦公约》是世界上第一个防止人类活动污染海洋环境的国际协议，于1972年12月29日由80个国家的政府代表签署,并于1975年8月30日生效。中国于1985年11月15日加人该公约，同年12月15日公约对中国生效。公约的主要目的是对海洋环境污染的一切来源进行有效的控制,并特别保证采取一切切实可行的步骤,防止因倾倒废物及其他物质污染海洋。因为这些物质可能危害人类健康,损害生物资源和海洋生物,破坏娱乐设施,或妨碍对海洋的其他合法利用。人类关注海洋环境保护，提出海洋自净能力的概念，应该说始自《伦敦公约》，倾废与反倾废的国际间斗争从来就没有停止过。除通过正式条文确立缔约国的义务外,公约还列有三个作了详细规定的附件：附件一为“禁止向海洋倾倒的废物及其他物质”；附件二为“需经特别许可才能倾倒的废物及其他物质”；附件三为“需经一般许可即能倾倒的其他废物或物质”。《伦敦公约》第3条对若干关键术语的含义作了界定：“倾倒”是指任何从船舶、航空器、平台或其他海上人工构筑物上有意地在海上倾弃废物或其他物质的行为；“海”系指各国内水以外的所有海域；“废物或其他物质”系指任何种类、任何形状或任何式样的材料和物质。《伦敦公约》对“海”，即“海域”，作出了界定，但却没有定义“海上”，即“海洋”的范围。从有关条款规定看，《伦敦公约》中的“海洋”仅限于海水水体,并不包括海床及其底土，因此，其定义的“倾倒”并不包括废物或其他物质的海底封存。易言之,《伦敦公约》不适用于二氧化碳在海床或其底土封存。那么，《伦敦公约》是否适用于二氧化碳在海水水体封存？《伦敦公约》禁止将其附件一中所列的废物及其他物质在海上进行倾倒，附件二中所列的废物及其他物质要在海上进行倾倒必须经过监管机构的特别许可。二氧化碳并不属于其附件一和附件二中所列的废物及其他物质，因此,在《伦敦公约》的调整对象中，海洋封存似乎并不被禁止,也不需要得到监管机构的特别许可。但是，对于附件一中的“废物及其他物质”是否包含二氧化碳目前还存在争议。以英国为代表的一些国家持肯定观点，《伦敦公约》设立的科学工作小组也认为使用化石燃料所排放的二氧化碳属于“废物及其他物质”,?但《伦敦公约》咨询缔约国会议并未采纳这一建议。根据《伦敦公约》第3条第1款第3项之规定，由海底矿物资源的勘探、开发及相关的海上加工所直接产生的或与此有关的废物或其他物质的处置，不适用于公约规定。这就意味着诸如对海上石油钻井平台操作中所附带产生的二氧化碳进行海洋封存不在其规范之内，采用二氧化碳强化油气开采技术也是可以的。
(三）《伦敦议定书》的有关规定及其发展
为使《伦敦公约》进一步现代化,适应保护和保全海洋环境的新要求，《伦敦公约》缔约国会议于1994年开始讨论《伦敦公约》的修改问题。1996年11月7日，《伦敦公约》缔约国会议通过了《伦敦议定书》,该议定书于2006年3月24日生效。根据《伦敦议定书》第23条的规定，对于既是《伦敦公约》缔约国又是《伦敦议定书》缔约国的，《伦敦议定书》取代《伦敦公约》；仅是《伦敦公约》缔约国的，适用《伦敦公约》。与《伦敦公约》相比较，《伦敦议定书》在防止和消除倾倒造成的污染,保护和保全海洋环境方面,从国家或区域层面上采用了比以往的全球性协议更为严格的措施。《伦敦议定书》由29个条文和3个附件组成。其宗旨是:为了保护和保全海洋环境，为了对人类活动加以管理从而使海洋生态系统可以继续承受对海洋的各种合法利用并继续满足当代人和后代人的需求,能够而且必须不迟延地采取新的国际行动来防止、减轻并在切实可行时消除倾倒造成的海洋污染。设定的目标为：缔约当事国应单独和集体地保护和保全海洋环境,使其不受一切污染源的危害，应按其科学技术和经济能力采取有效措施防止、减少并在可行时消除倾倒或海上焚烧废物或其他物质造成的海洋污染。在适当时，它们应对该方面的政策作出协调。为此,一是强调需要保护海洋环境和促进对海洋资源的可持续利用和养护（可持续性），二是特别注重向以预防和防止为基础的处理方法的演进（预防原则）。海洋封存也应当遵循这两条。《伦敦议定书》通过给予有关术语的定义,对海洋封存作出了一定的规制。《伦敦议定书》第1条第4款对“倾倒”的定义作了如下规定：“倾倒”包括从船舶、航空器、平台或其他海上人工构造物将废物或其他物质在海洋中作的任何故意处置以及在海床及其底土中作的任何贮藏。该议定书在第1条第7款对“海洋"作了明确界定，“海洋”系指除各国内水之外的所有其他海洋水域以及海床及其底土；它不包括仅从陆地通入的海床下贮藏所。与《伦敦公约》相比较,《伦敦议定书》增加了对海床及其底土进行倾废活动的管辖。这样,《伦敦议定书》适用于海洋封存,包括海底封存。然而,“海洋”不包括仅从陆地通人的海床下贮藏所,“倾倒”也不包括从陆地通过管道直接注入海床下贮藏所的海底封存,因此,《伦敦议定书》适用于从船舶、航空器、平台或其他海上人工构造物将二氧化碳注入海床及其底土中作贮藏的海底封存,但并不适用于仅通过管道从陆地直接通人海床下贮藏所的二氧化碳海底封存。另外,《伦敦议定书》通过第7条的规定将适用范围扩大到海洋内水：每一缔约当事国应自主决定是应用本议定书的规定还是采取其他有效的许可和管理措施来控制如在海上进行则属于第1条定义范围内的“倾倒”或“海上焚烧”的废物或其他物质在海洋内水中的故意处置,应向本组织提供有关在海洋内水中实施、遵守和执行的立法和组织机制的信息以及尽力自愿提供有关在海洋内水中倾倒的物质种类和性质的摘要报告。这些规定也同样适用于缔约国在海洋内水的二氧化碳封存。《伦敦议定书》也列有3个附件,即附件一“可考虑倾倒的废物或其他物质”,附件二“对可考虑倾倒的废物或其他物质的评定”和附件三“仲裁程序”。其中附件一用“可考虑倾倒的废物或其他物质”清单取代了《伦敦公约》附件一“禁止向海洋倾倒的废物及其他物质”清单，这是《伦敦议定书》对《伦敦公约》的一项重大修改，即用所谓“反列名单”来代替原来的所谓"禁止名单”。《伦敦公约》规定，除其附件一所列的禁止向海洋倾倒的废物及其他物质外的一切废物都允许在海上有控制地加以处置；而《伦敦议定书》则相反,规定除其附件一中所列物质以外的其他一切物质都禁止在海上处置。两者规范的出发点发生了变化,《伦敦公约》是“只禁止部分物质,但允许其他多数物质倾倒”，而《伦敦议定书》则为“只允许某些类物质,禁止其他物质倾倒”。与“禁止名单”方法相比，“反列名单”方法应该是一个较为严格的海洋倾废管理方法,这反映了环保观念上的一种转变，顺应了国际环保趋势。《伦敦议定书》附件一所规定的物质并没有二氧化碳,因而二氧化碳的海洋封存似乎违反《伦敦议定书》的规定,是属于被禁止的行为。为了切实减缓因二氧化碳大量排放对全球气候变化所带来的影响,2006年11月2日，首届缔约方会议通过了对《伦敦议定书》附件一的修正案。修正案主要涉及二氧化碳海底封存问题,即收集工业生产中产生的二氧化碳，并将其封存在海底地质结构中。?修正案对附件一第1条增加了1.8款，将“二氧化碳捕获过程获得的用于封存的二氧化碳流”列为允许向海洋倾倒的物质之一。同时增加第4条，规定了二氧化碳流仅可在符合下列条件时考虑倾倒：（1)处置位于海床下的地质构造中。（2)被考虑倾.倒物中包含绝对数量的二氧化碳,其中可含有原始材料伴生的和捕获及封存过程中使用的其他物质。(3)没有为处置的目的增加其他废物或其他物质。这一修正案既确立了二氧化碳在海底地质结构中封存的合法性，同时又对其作了必要的法律限制。《伦敦议定书》规定了比《伦敦公约》更为严格的保护原则和监管措施。根据其第3条、第4条和附件二的规定,可以明确《伦敦议定书》实施以下保护海洋环境安全与防止污染海洋的原则：（1)预防原则。要求各缔约国采取预防措施，保护海洋环境不受倾倒废物活动的危害,即使在没有确凿证据证明在输入物与其影响间有因果关系时亦然。（2)污染者付费原则。要求各缔约国充分考虑到公众利益,努力推行由经其批准进行倾倒或海上焚烧者承担为达到对经批准的活动的防止和控制污染的要求而引起的费用的做法。（3)避免污染转移原则。要求各缔约国采取的行动不应使损害或损害的可能性直接或间接地从环境的一个部分转移到另一个部分或从一种污染转变为另一种污染。（4)允许采取更严格的措施原则。《伦敦议定书》的任何规定不得解释成阻止缔约国按照国际法单独或共同采取更严格的措施，防止、减轻和在切实可行时消除污染,包括在本国的范围内禁止倾倒附件一中所列废物或其他物质。(5)倾废许可证原则。倾倒附件一中所列废物或其他物质需有许可证，缔约国应采取行政或立法措施，确保许可证的颁发和许可证的条件符合附件二。颁发许可证的决定只能在所有的影响评估均已完成，监测机制已经建立后作出。（6)定期审查原则。应根据监测结果和监测方案的目标对许可证作出定期检查，以对许可证的继续、修改或废止一事作出知情的决定。各缔约国在进行海洋封存时必须遵循这些原则。为了使二氧化碳长期或短期封存过程都在对海洋环境安全的方式下进行，并满足议定书的其他要求，《伦敦公约》缔约国会议设立科学工作组，制定了《二氧化碳海底封存的风险评估及管理框架》和《二氧化碳海底处置专项评价指南》，这些文件已被缔约国会议通过。这两个文件进一步为二氧化碳海底封存提供了规范基础,为二氧化碳海底封存的申请人申请许可、管理部门颁发许可提供了指南和依据。?
二、思考与建议
海洋被认为是封存二氧化碳的主要地点，当封存地点位于海洋中时，其法律问题则因国际海洋法的适用而变得更加复杂。同时一旦发生泄漏的问题，如何确定法律责任和赔偿都属于需要研究的问题。世界海洋独立委员会认为，《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》并未规定缔约方可以在海水中倾倒或封存二氧化碳并将其作为温室气体的减排手段，所以海洋之中的碳封存行为并不合法。然而有专家指出，《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》也没有明确禁止海洋中的碳封存行为,事实上《联合国气候变化框架公约》第4条第1款（d)项和《京都议定书》第2条第1款（a)项都鼓励缔约方从事碳封存技术的研发和适用。英国政府甚至认为没有按照《京都议定书》第2条第1款(a)项的规定采用碳封存技术的国家可以说是在消极履行《京都议定书》的义务。?因此,如何进行合理、科学并具可操作性的海洋封存的国际性制度安排是一个必须思考的问题。
1.应当对CCS技术应用作出一个全面的、科学的和清楚的评估与鉴定。CCS技术应用是快速应对全球气候变化的重要措施,但是由于其高成本、高风险的特点，争议不断,莫衷一是。CCS技术应用究竟是应对全球气候变化的利器，还是破坏生态环境的一颗定时炸弹？CCS技术应用离商业化、规模化生产还有多远,抑或只是节能减排实验项目的点缀？CCS技术应不应该发展,具不具有良好的发展前景,受制于诸多因素，其中主要的因素或者说争议较大的问题可以归结为两类:技术的可行性和经济的可行性。技术的可行性主要是技术的安全性和技术的可操作性,经济的可行性包括低成本性和可交易性。有研究表明，“各国公众对于CCS多抱怀疑态度，担心CCS项目存在导致环境安全、人身健康以及财产损害风险。”?因此，必须对CCS技术应用作出一个全面的、科学的和清楚的评估与鉴定。所谓全面的，是指CCS技术应用的全过程，包括碳捕获、碳运输和碳封存,以及正反两方面的影响；所谓科学的，就是必须以事实和科学理论为依据，不能以偏概全；所谓清楚的，就是不能似是而非、模棱两可。也就是说，必须明确在CCS技术的实施过程中,加强风险管理能否预防和应对后续环境公害事件的发生;通过技术革新和理论创新，能否开发低成本的CCS技术,进而提出规范、科学、统一的CCS国际技术标准体系。这也是法律制度规范海洋封存的依据与基础，相关的法律制度就是要促进和保障未来海洋封存的低风险性和低成本性。
2.构建完备旳海洋封存应用法律框架。海洋封存具有极大的以二氧化碳为主的温室气体减排潜力，但其大规模应用推广必然会伴生一系列不可忽视的生态风险。运用法律手段明确海洋封存每一环节中各个主体的权利义务，建立健全风险预防和应急机制，避免和降低海洋封存生态风险是全球面临的重要任务。纵览全球，欧盟、美国、澳大利亚、加拿大等国家和地区已率先制定CCS技术监管法律,发挥了很好的引领和示范作用。然而，它们各自为政、标准不一、程序有异，需要国际法规范来加以协调和监管。目前一些气候变化和海洋环境保护国际公约，如《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》、《联合国海洋法公约》、《伦敦公约》、《伦敦议定书》等也涉及到二氧化碳注入海洋会引起的环境变化等问题，但所有这些公约都没有特别考虑海洋封存应用。规制海洋封存的国际法律架构的缺失无疑成为海洋封存发展进程中的一大缺憾。因此,构建完备的法律规范框架对于保证海洋封存应用工作健康发展具有十分重要的意义。“这一领域就更需要一个明确、合理、公义的国际法律框架来为之保驾护航、定分止争,以避免新的国际不公与纷争的产生,并破除CCS活动发展道路上的国际法瓶颈,使CCS活动在发展的源头就走上良性、公正而永续的制度化轨道。”?该法律框架应该在符合科学和规范标准的基础上,对海洋封存的风险评估、许可程序、运输环节、封存与监测等全过程做出制度性安排，使之具备现实层面的可操作性。该国际法律框架设计可以包括以下内容和制度：（1)应当明确立法宗旨和目的。其立法宗旨是为CCS推广应用的相关问题构建具体的法律框架，从而更有助于有效应对全球气候变化；其目的是为了避免和降低海洋封存应用对人类健康和环境的消极影响。（2)明确相关概念和定义。尤其对可以封存的‘ 二氧化碳流要设定具体的要求与限制。（3)明确封存地点的选择与标准。比如，禁止在海水水体中和海床上封存二氧化碳,允许二氧化碳的海底地质封存活动在缔约国主管机构的监控下开展；规定公海、沿海国家专属经济区和大陆架封存二氧化碳的权利与责任。（4)封存许可制度。规定海洋封存项目的设立和运营必须事先得到封存许可,并必须确保封存点不用于别的商业目的；各成员国必须确保封存许可证的申请和颁发条件及程序透明化。（5)国际技术标准制度。应实现海洋封存各实施环节技术标准的制度化与规范化,同时也具备现实层面的可操作性。（6)促进CCS技术发展制度。这里包括技术交流、情报交换、纳入CDM机制、知识产权保护措施与制度等。（7)监管与责任制度。要建立政府部门监管与非政府社会组织行业自律式监管相结合的综合监管制度。制度与规范是需要人来制定、实施和监督执行的，因此设立一个强有力的监管执行机构和组织是极为重要的。现阶段，IPCC在全球气候变化领域具有广泛的代表性、参与性与权威性，因而可以考虑在其体制框架内设立专门的政府间海洋封存应用问题的国际协调机构。
3.创造条件将碳封存的碳量纳人国际碳市场。在现阶段，国际社会应对温室气体排放主要依仗的还是传统的市场手段,即通过在全球范围内建立的碳排放交易市场对温室气体的排放进行控制。如何减少大气层中以二氧化碳为主的温室气体含量已成为全人类共同面临的一个极其严峻的课题,各国就这一问题进行了长时间的磋商，并签订了《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》两个文件。在其影响之下，一些国际碳排放交易体系已日趋成熟，与此同时，其他一些碳排放交易市场也在迅速发展。而对气候变化起指导意义的两大国际性法律文件——《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》对于CCS都没有明确定位。碳封存的碳量目前没有列入清洁发展机制中，也未列人联合履约机制和排放贸易机制中。由此造成碳封存的碳量不能在国际碳交易的配额市场和项目市场形成价格,使该技术的开发和推广缺少外部市场的促进。反对CCS技术纳人清洁发展机制的主要原因是不能长期保障二氧化碳不发生泄漏，且无法保证CCS项目的二氧化碳属于净减排。2001年10月29日至11月]0日召开的《联合国气候变化框架公约》第7次缔约方马拉喀什会议就清洁发展机制、信息通报、技术转让、能力建设等专题进行了技术性谈判和协商，达成了一揽子协议，统称为《马拉喀什协定》。《马拉喀什协定》第5/CP.7号决定第26条明确提出：“鼓励缔约方合作开发、推广和转让排放温室气体较少的先进矿物燃料技术和或与矿物燃料相关、能吸收和存储温室气体的技术，并请附件二缔约方为最不发达国家和其他非附件一缔约方参与这一努力提供便利。”《马拉喀什协定》第9/CP.7号决定第8条强调，应优先重视先进的低温室气体排放的矿物燃料技术和或与矿物燃料有关的回收和储存温室气体技术的开发、推广和转让展开合作，鼓励推广使用这些技术,并促进发展中国家参与其中。2010年底于墨西哥坎昆召开的《联合国气候变化框架公约》缔约方第16次会议达成的《坎昆协议》指出，碳捕获与封存应适用于清洁发展中的碳信用额，但需符合严格的条件。强调CCS在地质构造中的部署应该是环境安全的，并且应该将避免泄漏作为其目标。易言之，只有符合严格条件的CCS才能纳入清洁发展机制,这个严格条件首先就是技术的安全性。IPCC在《CCS技术特别报告》中指出：“如果小心选址，二氧化碳的泄漏率有望控制在每千年泄漏1%,目前的技术足以达到预期。”但问题在于，目前的国际法尚缺乏对CCS在长期封存过程中的安全性和可靠性保障机制方面的规定。因此，建立起完善的、合理的、科学的海洋封存风险评估机制和风险监管机制，引人环境影响评价制度及相关配套措施,以确保海洋封存项目的安全性与可靠性就显得尤为必要。除了国际法规定的制度外,还应当倡导实施海洋封存项目的当事国完善相关的配套措施。
4.建立海洋封存的监管机制和责任制度。大量二氧化碳在运输途中或者被封存长达数百年时间里有可能因各种原因而发生泄漏，这就对海洋封存的安全可靠性提出了很高的要求。这种安全可靠性不仅是为了满足创造条件将碳封存的碳量纳入国际碳市场的需要，更为重要的是,如果发生泄漏，高浓度的二氧化碳对人体健康和环境安全的影响都将是致命的,并且这种风险的出现很有可能是全球性的。海洋封存一旦成为合法的减排手段，其监管便会涉及《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》、《联合国海洋法公约》、《伦敦公约》及《伦敦议定书》等。当前,国际法领域对于海洋封存的长期安全性与可靠性监测管理方面的规定还很薄弱，还未建立与二氧化碳长期封存相关的潜在风险的综合评价体系，以推进实施对二氧化碳封存地的监测与管理，这也成为海洋封存发展的巨大障碍。IEA在其发布的《CCS技术路线图》中指出：“应建立综合的CCS末端监测与风险管理框架。”监测与管理是监管主体依据法律规定对市场经济进行的干预和控制，目的是为了解决市场失灵。海洋封存项目的监测与管理必须实施全过程的综合监管，其制度设计应当包括以下内容:（1)环境风险评价制度。所有的海洋封存项目都必须进行环境风险评价,该评价应涉及项目生命周期的全过程,以作为项目许可的主要依据之一。（2)封存场地选择管理制度。二氧化碳封存场地的选择必须确保对人体、环境不造成影响和损害，确保二氧化碳不；发生泄漏。依据国际统一准则，选取风险最小化的场地。(3)审批许可制度。海洋封存项目的运营必须事先得到封存许可，必须确保封存点不用于别的商业目的。应当明确审批内容、许可证的申请和颁发条件及程序。（4)监测管理制度。必须重视海洋封存项目对公众健康、环境安全和资源管理等的影响,应当对此作具体的监测和评估。监测制度分为常规监测和非常规监测。常规监测要求至少每年对相关设备进行一次监测直至关闭后的3年；非常规监测包括在设备发生意外泄漏和故障时进行的特别监测,对环境安全和人体健康进行有效的评估。（5)责任制度。主要是对项目运营商的权利义务及责任作出明确规定，要求制定透明的运行和执行计划、监测制度、报告制度以及相关侵权行为的惩罚制度。由于二氧化碳的封存时间一般超过运营企业存在的时间，因此不仅需要对企业应承担的责任进行界定,还需要明确政府作为风险的监督者或共同承担者的角色。(6)事故应急处理制度。主要包括二氧化碳泄漏应急处理措施、紧急报告程序、责任保险制度、管理者应急补救措施等。?各实施国应当在所加入的国际海洋环境保护公约的框架内，设立一个独立的政府监管机构来监督海洋封存运营主体的碳捕获和封存行为。同时，由于当事国政府既是海洋封存活动的倡导者,又是海洋封存项目运行的监管者，因此为了保证其切实履行海洋封存风险管控方面的职责，有关国际组织有必要加强风险监管职责方面的国际合作、协调与制约等工作，促进成员国间设置和维持海洋封存风险监管及有关情报快速交换系统，建立和维持各种应急辅助中心为海洋封存国际突发风险事件提供有关的服务。此外，在长期封存中还会涉及责任转移等问题，这些问题也必须得到重视与关注。
5.目前可以先对有关国际条约进行宽泛的解释。《联合国海洋法公约》、《伦敦公约》和《伦敦议定书》等国际海洋环境保护法律制度为保护海洋环境不受海洋倾倒污染提供了一个全球框架，可以作为海洋封存问题的国际海洋环境法律基础。但冲突是存在的，挑战是多方面的。特别在当前,气候变化议题正在被泛政治化与意识形态化,远超环境问题的范畴,国际法律约束、科学问题与政治话题被纠缠与混淆，各方争执不休。目前，在有关海洋封存的全新国际法律协议难以一时达成的状况下，缔约方可以在协商的基础之上对《伦敦公约》和《伦敦议定书》的条文作扩张解释,或者对其条文进行修改。比如，对相关概念作出明确定义,特别是要严格且具体地对可以封存的二氧化碳流设定条件与要求。又如,明确规定二氧化碳海洋封存活动必须在缔约国主管机构的监控下开展，规定公海、沿海国家的专属经济区和大陆架封存二氧化碳的权利与责任。再如，对封存场地选择管理可以制定国际统一准则。笔者认为，需要尽快将海洋封存问题纳人后京都时代的有关立法视野，以使海洋封存具有初步合法的地位,否则海洋封存的前景不容乐观。综上所述，海洋封存是一项应对能源和环境危机的可选措施,也是一项应对气候变化的重大战略举措。CCS技术有可能在经济发展与环境保护两个方面实现双赢。但是，由于海洋封存发展的不成熟,国际社会仍对其持审慎态度所以我国也需要重视并审慎对待海洋封存的发展。
作者：吴益民
