一、印第安纳学派的多中心治理理论与我国的政治经济实践
在逻辑上，很难将学派的公共经济理论和多中心治理理论区分开来，但二者的侧重点的确存在细微差别。公共经济理论关注的核心问题是，如何实现公共产品最经济的供给。学派给出的主要方法是：根据公共产品的属性来构建相应的生产单位；在不同的公共产品供给主体间引入竞争。多中心治理理论关注的核心则是，如何确保公共产品的生产能够最大程度地体现消费者偏好。学派的基本主张是，公共产品的供给者与生产者分开（存在多个独立的决策中心）；尽可能由低层级政府组织公共产品生产（政府层级越低对于消费者的偏好就越了解）；消费者要有偏好的表达和整合机制（可以低成本地退出某个公共产品生产单位；有多个生产者可供选择；公共产品的价格应该能够反映消费者的偏好强度等）。我国目前与多中心治理理论相关的实践领域主要集中在公共服务外包和环境治理中。
（一）多中心治理理论与公共服务外包
学派主张，地方政府应该成为辖区公共产品的供给者，而将生产的职责外包给其他组织（包括其他地方政府、公共或私人企业、非营利组织）或个人。这一主张成为西方发达国家２０世纪７０年代末８０年代初推行新公共管理运动的主导思路。我国也深受这种理论和实践的影响。早在１９９４年，深圳罗湖区政府就推行了环境卫生服务外包。其后，陆续出现了“治安承包”（泰安，１９９６年）、居家养老服务（上海，２０００年）等。进入新千年，我国的公共服务外包呈现出加快发展态势。外包范围不断扩大，除环境卫生、养老等最初的外包业务外，还陆续加进了教育、文化、公共卫生等领域的服务外包。在政府的内部工作流程中，也普遍实施了外包，如电子政务、物业管理、后勤保障、培训教育、法律顾问等。外包服务的规范化程度也在不断提高。在国家层面上，《采购法》于２００３年１月１日起正式执行。在地方政府层面上，上海浦东（２００５年）、宁波（２００９年）、深圳（２０１０年）等地先后制订了当地的公共服务外包文件。世纪之初，我国提出要建设公共服务型政府，并将其作为行政管理体制改革的重要目标。这就意味着，政府要将满足民众的公共服务需求放在一个更优先的位置上。这预示着，公共服务型政府将成为我国公共服务供给体制转变的一个契机。公共服务型政府建设理念与学派的多中心治理理论之间存在很大的“交集”，近年来我国在公共服务外包方面所进行的改革也契合多中心治理理论的主张，然而“中国版”的公共服务外包实践与印第安纳学派的理论主张之间还存在较大差距。学派认为，既然不同类型的公共产品具有不同的属性，对应不同的最优生产规模，那么就应该根据公共产品的属性来确定供给该种产品的公共组织边界，这就是美国设置特别区（ｓｐｅｃｉａｌ ｄｉｓｔｒｉｃｔｓ）的理由。据统计，美国各级政府①的总数从１９６２年的９１２３７个减少到２００７年的８９５２７个，但同期特别区的数量从１８３２３个增加到３７３８１个。在２００７年，美国每５个地方政府中，就约有２．１个特别区。此外，美国还有１３０５１个学区②。常见的特别区包括消防区、医院区、图书馆区、公园区、轮渡区、机场区、紧急医疗服务区、下水道区、固定废物处置区等等。这些特别区多数被看作是（准）市政企业。与我国市政企业不同的是，这些特别区被赋予了征税的权利或者本身就是税收区（ｔａｘｉｎｇ ｄｉｓｔｒｉｃｔｓ）。这样，“一个典型的美国家庭同时处于多个地方政府的管辖之下。除了交纳联邦税和州税外，它还要向所在的县、市、镇、学区以及特别区交纳税费，并获得不同的公共服务”（张光，２００４：９９）。不同类型的公共产品是被分散供给的，某一项公共产品的具体价格得以明确，从而能够针对该种公共产品单独筹资③。中国近年来实施的一系列公共服务外包实践，表面上看与学派的主张相近，然而公共产品仍是“打包供给”，消费者还是在为公共产品综合付费，市政公司的设立也依然是以行政区划为基础的。我国的公共服务外包实践并未改变公共产品的单中心供给格局。
（二）环境治理的单中心与多中心
我国环境治理的力度在加大，但环境形势甚至还有所恶化（李克强，２０１２）。有学者将其归咎为“环境治理的行政单中心模式”，具体表现为：“政府是唯一的管理主体，无论是宏观政策的制定还是微观层次的监督执行，基本上都是由政府直接操作。”这项研究断言，环境治理的多中心模式能够成为改善我国环境治理绩效的一条出路（李雪梅，２０１０）。近年来我国环境治理的一个显著变化是，环保组织蓬勃发展，其参与的范围、深度和效果都有了很大程度的改观。甚至可以说，环保组织已经成为我国环境治理过程中不可或缺的主体之一。本文关心的是，如何解读环保组织的参与？能不能说，在环保领域已经形成了一种多中心格局呢？甚至更进一步而言，环保领域的这种变化能否成为其他领域治理变革的前奏呢？这里面关键是解释原先处于垄断状态的政府部门为何会坐视甚至甘愿社会力量“染指”其权力。多数研究对此的解释是：环保部门在政府机构序列中属“边缘”、非强势部门，它们试图通过吸纳民间组织的参与，寻求公众和社会舆论的支持来扩大自己的行动能力和行动的合法性（刘培峰，２００８：７６）。因而，就目前而言，环保组织的参与并未从根本上改变我国环境治理的单中心模式，这仅是学者的一种学理分析或学术倡导，而并非实体建构。（三）应用多中心治理理论要注意的四个问题就多中心治理理论的应用而言，我国学者应该对以下四个问题加以注意。首先，学者们是在用单中心治理的负面性来证明多中心治理的正当性和必要性，而且多数研究似乎不假思索地将一切弊端和缺陷都抛给了“单中心”，这样的研究没有区分哪些弊端是“单中心”本身造成的，哪些是由于经济社会发展阶段的不同、社会文化背景的不同造成的，也没有对多中心理论产生的制度背景和思想基础给予足够重视。其次，就学派多中心治理的原意来说，这一概念包含但不限于参与的内涵。我国很多学者将参与视为多中心治理的核心特征，认为多中心治理就是多个主体共同参与公共事务管理的过程。这种理解混淆了多中心治理与治理的概念。事实上，只有建立在多中心体制基础上的治理模式才能被称为多中心治理。在学派看来，多中心体制最基本的特征是存在多个形式上相互独立的决策中心。要使多中心体制形成秩序而非导致混乱还必须确保多中心体制包括另两个要素：选择按照考虑他人的方式行动（核心规则是：己所不欲，勿施于人）以及发达的冲突解决机制（Ｖｉｎｃｅｎｔ Ｏｓｔｒｏｍ，１９７２）。而治理本身并不要求存在多中心体制，在单中心体制下也能有治理。再次，我国学者在对多中心治理的应用上，还存在一个逻辑上的跳跃，它将基层多中心治理的成功经验视为能在更高层级应用多中心治理体制的佐证。然而正如学派所指出的，“地方层面上成功的自主治理如何被整合、转化为宏观层次上的有效治理体制，这一点并非显而易见”（ＭｃＧｉｎｎｉｓ，２００５）。最后，不能先验地认为多中心治理一定优于单中心治理，更不能认定，多中心治理就一定能够弥补单中心治理的不足。在实践中，既存在单中心治理成功的案例，也存在多中心治理成功的案例。成功不成功取决于很多的因素，并非仅仅是由权力的集中还是分散来决定。
二、印第安纳学派的自主治理理论与我国的政治经济实践
（一）我国的公共池塘资源治理
公共池塘资源是埃琳诺和文森特１９７７年在对萨缪尔森和布坎南提出的产品分类标准进行修正时提出的概念。他们认为，排他性和共用性是区分产品的两个独立标准。除了萨缪尔森１９５４年区分的私益产品（分别使用，可排他）、公益产品（共同使用、不可排他）和１９６５年布坎南提出的俱乐部产品（即学派所谓的收费产品，特征是：共同使用、可排他，如公路、有线电视、图书馆）外，还存在第四种产品类型，即公共池塘资源（分别使用，不可排他）。公共池塘资源是印第安纳学派自主治理理论的最初应用。学派之前的主流理论断定，由于存在集体选择困境（囚徒困境、公地悲剧、“搭便车”等），公共池塘资源的治理只能有两种方法：要么彻底私有化，要么构建一个外在的政治权威，前者被称为企业理论，后者被称为国家理论。学派的“多中心自主治理理论”则提供了第三种方案。学派认为，公共池塘资源的使用者能够利用自我组织、自我管理和自我执行的能力解决自主治理所面对的制度供给、可信承诺和相互监督难题。埃琳诺还进一步提出了自主治理要遵循的八项设计原则（Ｃｏｘ，Ａｒｎｏｌｄ ＆Ｔｏｍａｓ，２０１０）。就理论的适应性而言，公共池塘资源治理应该是学派理论体系中最强的，因为它的设计原则是从出自不同文化背景、不同政治体制的众多案例中梳理、概括和抽象出来的。对中国而言，自主治理理论的应用还有一个优势，那就是中国的产权制度安排。多数的公共池塘资源坐落在农村，而农村的土地及其他资源（如林地、鱼塘）实行的是集体产权，也即学派所谓的共有产权。如果学派的理论体系能够证明，集体产权制度相比于私有产权同样有效，甚至更有效，那么它就足以对西方产权经济学家奉为圭臬的私有产权理念以及将私有化视为市场经济核心的“华盛顿共识”提出挑战。另外，新中国最早的基层民主实践是从农村起步的，这意味着中国的农民（公共池塘资源的使用者）最早被赋予了自治的权力。集体产权和自治权力是否意味着学派的自主治理理论具备了在我国农村公共池塘资源治理中适用的全部条件呢？中国既有的公共池塘资源管理具备学派自主治理的特性吗？我国当下的公共池塘资源治理呈现出三个基本特征：一是它体现了集体产权和私有化方案之间的一种混合和张力。一方面，公共池塘资源的集体产权性质没有改变；但另一方面，承包制、“增人不增地，减人不减地”、农地承包权“长期不变”等实践已经分割、削弱了集体产权的特性，将既有产权安排下私有化的程度放到最大。就实质而言，这可以视为是一种准私有化方案。二是集体资源存在产权残缺和外部性危机，政治权威（地方政府及其官员）能够单方面来调整公共资源的权属关系和制度安排，村民自主治理的空间有限。三是由于选举机制不完善，村民与村组织间的委托—代理关系并不唯一，村组织还同时充当着外部政治权威代理人的角色，能够借助外部政治权威来“伤害”其他资源使用者。因而，我国的公共池塘资源治理尽管不排除仍存在自主治理的个案，但就总体而言，私有化或准私有化是主流。
（二）自主治理理论在我国其他政治经济实践中的应用
公共池塘资源只是自主治理的应用领域之一，在我国还存在其他的自主治理实践，如社会组织的自治。这些领域的行动者是如何解决集体选择的困境，克服制度供给、可信承诺和相互监督难题的呢？在计划经济时期，政府关系主要发生在纵向政府间。随着政府行为逻辑的变化，横向政府间关系开始变得越来越密切。与这种变化相关，分析地方政府合作的理论开始逐渐发展起来，这其中就有自主治理理论。多数从这一角度进行的分析明确提及自主治理要经历的制度供给、可信承诺和相互监督问题。比如，中山大学张紧跟发现，地方政府主要通过论坛、洽谈会和联席会议等形式来表达合作意愿，商谈合作领域，搭建合作框架（张紧跟，２００８：３５１－３５７）。现有合作存在制度化程度不足的弊端，“还停留在各种会议制度和单项合作机制和组织上，一般采取集体磋商的形式，缺乏一系列成熟的、制度化的机制与组织”（汪伟全，２００５：２９４－２９５）。为此，南开大学杨龙主张将论坛进一步演化为促进地方合作形成和维系机制，它包括三方面：一是谈判和协商机制，用于表达合作意愿，商议合作成本的分摊和合作利益的分享；二是分享机制及相关的补偿机制；三是监督机制和纠纷裁决机制（杨龙，２００８：９６－９９）。以这些规范性分析为基础，我国学术界对于地方政府合作的区域、合作的形式和合作的内容（跨界公共产品服务的供给、区域性公共危机的应对（杨龙、郑春勇，２０１１：５７－６８）进行了分析。规范分析和案例研究的结合有助于我们更深入地了解当前我国地方政府自主治理的机制与逻辑。然而，从方法论的角度看，我国学术界还没有发展出一种微观层面的制度分析作为对不同自主治理机制评价的基础，也没能从案例中抽象出类似的“设计原则”，这应该是我国地方政府合作研究需要进一步努力的方向。改革开放以来，计划经济时期政治与社会浑然一体的格局出现了松动，大量社会组织应运而生。这些组织不同于以往在国家合作主义框架下组建的人民团体和群众组织，具有一定程度的独立性。随着这类组织的规模不断扩大，以“归口登记、双重负责和属地管理”为特征的社团管理方法不能适应时代的要求。在这种背景下，我国自２０世纪９０年代以来先后对社团管理体制进行过数次调整。经过调整，行业协会商会等经济类社会组织，公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织得到了蓬勃发展。与这种发展势头相应，我国学者开始运用自主治理理论来剖析这些组织的内部治理机制。有学者研究发现，我国当前社会组织的内部运作多属“精英治理”，即“社会组织内部的权力运作委托交付给一些能人、精英来运作，由这些精英制定并执行规则，并代表民间组织其他成员来治理商会内外事务”（杨光飞，２０１０）。即便是被公认为自主治理“样板”的温州商会似乎也难逃“寡头统治的铁律”：精英人物的奉献精神和创新精神在温州商会的成立和运作过程中起到了举足轻重的作用。“他们庞大的资金力量、较高的社会地位、与政府正式的或非正式的关系以及企业家式的创新精神克服了中小企业的无能为力和普遍存在的‘搭便车’行为，以精英人物的奉献精神的方式解决了集体行动的困境”（陈剩勇等，２００４：１３８－１４９）。精英人物主导与自主治理间存在张力。精英人物的作用如果超出了必要的限度，就会破坏自主治理的内生机制。学派在评价公共池塘资源治理的国家理论和企业理论时说，“从独立行动到合作行动的转变是公共池塘资源治理中至关重要的问题。国家理论……通过构建一个得益最多的外部领袖来实现这一转变。企业家和统治者从成功的公共池塘资源治理中得到剩余利润，同时承担起组织的必要成本。由于企业主和统治者的收益与公共池塘资源的治理成功与否直接相关，因此，他们对合作活动所必需的制度供给承担首要责任。当违规行为发生时，对其加以惩罚，并积极监督代理人的行动，保证合约的有效执行也是他们的利益所在”（埃莉诺•奥斯特罗姆，２０００：６６－６８）。如果自主治理中的精英人物成为一个得益最大者或者剩余利益的索取者，那么这样的自主治理就有异化的可能。目前我国社会组织的自主治理仅限于政府对内部事务的不干涉。社会组织对于制度供给、可信承诺和相互监督问题的解决仍然停留在国家理论和企业理论所阐述的方法与逻辑中，这样的自主治理恐怕只是虚有其表。
三、初步结论
印第安纳学派理论与当代中国政治经济实践已经结合或可能结合的领域包括：多中心公共经济理论和我国地方政府间的公共产品竞争、城市病及其治理；多中心治理理论和我国的公共产品服务外包和环境治理；自主治理理论和我国的公共池塘资源治理、社会组织治理、地方政府间合作。研究发现，公共产品服务外包、地方政府的公共产品竞争、地方政府间合作、社会组织治理与学派的结合相对紧密，学派的理论能为这些领域的实践提供指导作用。而城市病及其治理与印第安纳学派的结合相对松散，学派的理论只能对这些领域起到扩展视野或一般的借鉴作用。本文没有涉及的学派宏观制度分析理论（如联邦主义理论、民主制行政理论）与中国政治经济实践遵循不同的运作逻辑，目前尚无应用的可能。在将学派理论应用到中国政治经济实践的过程中，普遍存在对学派理论的“误读与泛化”。这种现象可能是由于我国学术界对于学派理论体系的理解还不完整。事实上，学派的微观制度分析和宏观制度分析是相互补充和支撑的。比如，公共产品的多中心生产并非技术性问题，还涉及到背后的政治性因素（如联邦制的纵向间政府关系等），这些因素限定了中国公共产品供给体制变革所能够腾挪的空间。这就要求我们在应用印第安纳学派的理论时，关注到宏观制度因素的差异以及由此形成的对具体政策主张在中国适用性的限制，不能仅仅基于研究议题的相似而草率地判定学派的理论能够应用于中国。
作者：张振华 单位：南开大学周恩来政府管理学院
