【摘要】本文通过对黑龙江垦区国有农场土地承包中主要风险点的分析阐述，把握热点和难点问题，在充分估计土地承包复杂性的基础上，有针对性地提出了解决的方法。
【关键词】国有农场；土地承包；风险
黑龙江垦区拥有113个国有农（牧）场，土地总面积5.54万平方公里，其中耕地4338万亩，包括水田2268万亩，旱田2070万亩。土地是垦区立足之本、发展之基，土地承包风险控制的好与坏，不但关乎垦区的发展，而且直接关系垦区的稳定及广大职工的切身利益。因此应该对土地承包工作面临的风险和挑战要有足够的认识，把握热点和难点问题，充分估计土地承包的复杂性，把各种风险想得更深入一些，把各方面情况考虑得更周全一些，通过对风险的预判分析，采取相应措施，从而达到防范舞弊行为、保证资产安全和社会稳定，促进垦区经济和社会健康持续发展。本文所要阐述的农场土地承包风险，包括经营风险和社会稳定风险。
一、垦区土地承包存在的主要风险
1.土地无序发包，收费标准规定不规范。有的农场土地发包工作没有直接面对农户，而是通过农场落实承包费收费指标给管理区或作业站，土地等级由管理区或作业站划分，可能存在土地等级和收费标准划分不透明、不公正的现象，暗含多重风险。
2.土地收费不规范，财务管理不科学。有的单位存在管理人员现金收取土地承包费现象，可能引发承包费被挪用、侵占风险。笔者在农场工作期间，就遇到职工手持原作业站站长写在台历上的“收条”来反映情况的，说已将承包费给站长了，现在农场还向他收承包费，虽然该站长因经济问题已被免职入狱，但承包费已经被其挪用，风险留给了农场。另外，管理人员携带承包费潜逃的现象近年也屡有发生。有的农场实行承包费综合户核算，即农场对管理区或作业站下达总体收费总额和落实土地面积，农场与管理区和作业站算总账，下达收费指标完成即可。这样的管理模式，可能导致作业站为了完成指标，将部分农户多交承包费抵顶未交农户承包费情况，年年累加，暗含巨大风险，一旦管理区作业站负责人调离或离职，出现“动一个站长出一大窟窿”的情况。
3.土地存在私下流转弊端。一是自由流转普遍，即农户与农户或外来种植户之间私自进行转包、转让，不报农场发包方备案。二是流转合同不规范，甚至不签订书面流转合同，只有口头约定。三是没有形成规范有序的流转市场。由于没有规范的管理，缺少合同制约，一旦出现土地被征用或国家惠农补贴资金有大幅变化时，就会产生土地纠纷。
4.土地承包合同不规范。没有在土地承包合同中明确基本田、规模田和机动地的地号、土地等级、承包面积、收费标准、收费额度等信息。涉及代收的农业保险、履约保证金（农时保证金）等费用也没有明确，容易引发合同纠纷。
二、风险防范措施和方法
1.规范土地承包，加强合同管理。各管理区（作业站）要严格贯彻执行经职工大会审议通知的承包方案，不准随意提高土地承包费收费标准，严禁承包合同外收费，增加种植户负担；土地等级的划分，必须要由管理区或作业站领导班子、民管会成员、党员代表共同商议，并坚持事前公开；各管理区、作业站的晒场、农具场、自来水设施、居民区环境卫生、田间路维护费用等，均由农场在预算内管理费列支，使用时实行报批制，不得再向承包户单独收取费用；土地承包合同以家庭农场为单位签订，必须实名制，由本人亲自签名，不得代签、挂签、利用假名签订假合同，严禁强迫承包户在空白合同上签字。有条件的农场可以推行农业管理信息系统，使用统一格式合同的同时，将承包合同实行信息化管理，取消手工签订纸质承包合同。
2.规范土地收费，完善财务管理。一是对于土地承包费的收取，必须一年一收，不允许一收多年。承包费收取标准要以农场经职代会批准的土地发包方案为准，不允许基层管理人员擅自提高或降低收费标准，不允许捆绑农业生产资料等其他项目收费，更不允许将国家各项补贴资金抵顶承包费以及扣留国家惠农补贴专用卡等行为。二是基层管理人员不应以现金方式收取农户承包费，或者以个人账户或存折收取土地承包费，种植户缴费应全部在阳光收费大厅运作，统一上交农场指定财务账户，由农场财务部门统一开据发票，确保资金上缴及时、安全。三是涉及家庭农场的收支必须核算到户。依据签订土地承包合同的家庭农场为核算单元，每一笔收支都要核算到户，不得以综合户形式代替。涉及与家庭农场的资金收付，一律通过其本人银行卡。
3.规范土地使用权配置，提高土地承包的公平性。坚持公平原则，按照黑龙江省农垦总局规定的条件和标准落实“基本田”。坚持土地适度规模经营，合理配置“规模田”。发挥市场配置资源的基础性作用，合理配置“机动地”，保证农场职工社会保险费、农业基础设施建设、公共基础设施建设和社会性支出补贴。实行“两田一地”制度的农场，必须在土地承包合同中明确基本田、规模田和机动地的承包面积、收费标准、收费额度。基本田实行货币发放的，货币分配政策、标准应当经职工代表大会审议通过。坚持“基本田”资格审查准入制度，对享受“基本田”的人员在审查核实后张榜公示，公示期结束，再由财务部门统一卡式发放货币资金给基本田政策享受者，确保“基本田”货币发放的公平、公开、公正、透明。
4.强化土地流转管理，促进土地流转规范化。完善土地承包经营制度，规范土地承包经营权流转，发展多种形式的适度规模经营，建立土地承包纠纷调节仲裁体系。一是规范土地流转操作程序。按照流转洽谈、提出申请、签订合同、合同鉴证、备案登记（变更）和收益兑现的流程规范土地流转程序。二是规范签订土地流转合同。流转双方必须签订统一格式的书面合同，包括流转土地的农户情况、地号面积、流转期限、方式用途、权利义务、价款支付、违约责任等内容。三是规范流转档案管理。按照档案管理的要求，及时整理归档流转合同等资料。四是开展土地流转专项治理，及时纠正和完善不规范的流转行为。五是完善土地流转管理制度，逐步探索建立土地流转市场。
5.严格执行公示制度，方便多方面接受监督。加大公开公示和土地承包监管力度，加大政策宣传力度，保证农户的知情权。对土地承包及涉农收费项目、标准、数额等事项，以及各种惠农补贴项目、标准、数额，定期在农场、管理区或居民点的主要公共场所张榜公布，接受农工和社会的监督，并做好相关政策宣传解释工作，耐心解答农户各种疑问。各农场应通过当地电视台、广播、公告栏等有效渠道，将需要公示内容向广大员工、农户宣传到位。同时，要将上述内容及管理规定制作成《告知函》形式，向有关单位和广大群众发放，以达到多方位接受监督的目的。
作者：黄堂虎 单位：黑龙江北大荒农业股份有限公司
