摘要：社会管理的逻辑起点是个人，但这样的个人都是生活在群体性的场景和各种层次的交往关系中，离不开作为预先背景的制度。对于具体的个人而言，制度是在先的；对于社会而言，制度又是不断生成的。有效的社会管理也体现在构建经得起理性质疑和实践检验的制度过程，制度构建必须基于贯彻社会责任的立场，并确立制度构建的主体性，维护主体的权利以及履行其义务，考量制度构建的可行性，正在于制度与其个体社会成分的高度契合。
关键词：社会管理；制度构建；主体性；交易成本
中图分类号：Ｄ６３ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００９－５８３７（２０１６）０１－０００６－０５
“人是最名副其实的政治动物，不仅是一种合群的动物，而且是只有在社会中才能独立的动物。”［１］由于人类能力的有限性，为了生存下去，人类必须组成群体（社会），由此形成了不同属性的社会关系，而为了维持此种关系就需要各种制度加以规约。“在社会发展某个很早的阶段，产生了这样的一种需要：把每天重复着的产品生产、分配和交换用一个共同规则约束起来，借以使个人服从生产和交换的共同条件。这个规则首先表现为习惯，不久便成了法律［２］，包括法律在内的各种制度都是人类创造出来，用于谋取有序、建设性社会关系的社会管理（对社会内各个组织、各个人之间的利益和关系的调节）［３］手段。
一、制度构建的必要性
在现代社会，制度的作用日渐增强，但人们大多对制度构建采取庸俗实用主义态度，认为制度只要能够解决现实中遇到的难题就足矣，根本不必深究制度构建背后的核心理念。对这些终极内容的忽视，很可能导致我们制定出来的制度只是权宜之计，很难树立制度的威望，更遑论制度信任。对于社会管理过程中引入制度构建的证明，需要在对制度以及制度构建进行界说的基础上，主要从社会结构变化和社会管理效率两个方面进行论证。对于“制度”概念的界定，由于论者通常居于各自的立场和视野，很难达成一个公认的定义。恰如曼海姆在其名著《意识形态与乌托邦》中所说：“我们先从这样一个事实开始，即在大多数情况下，同样的词或同样的概念，当处境不同的人使用它时，就指很不相同的东西。”［４］人们赋予了“制度”的外延以非常广泛的意义。如有些经济学者把其理解为规则体系，有些社会学者把其理解为具有“机构”的含义等。制度其实是一个既古老又永恒的话题。谈及古老的原因是制度几乎与人类自身的历史一样长久，谈及永恒在于人类所创造并制约着人类的制度一直处于生生不息的发展过程中。生活在现实社会中的每一个人都是借助特定制度来完成社会交往的，在制度的预设下对他人的行为做出预期，同时以此决定自身的行为，使社会处于相对可控制的稳定状态中。制度由此对人的行为形成了某种激励，与既有制度相符合的行为受到赞赏和模仿，这又进一步强化制度对人的积极引导作用。随着组织和社会关系的发展，制度会经历一个从适用到不适用的过程。当某项制度被认为不适用甚至违法了正义理念时，人们就会选择不遵从该制度，更有甚者去破坏它，当破坏该制度的人和事多了，该制度就形同虚设，最后名存实亡，围绕制度的变革就开始了。有关制度形成的学说，学者们一般持构建论和演进论两种观点。演进论者认为制度是通过长期的、无意识的演化而自动形成的。构建论又可分为自由主义的构建论和权威主义的构建论：前者认为制度是在人们追求自身最大利益的意愿支配下通过理性计算而有意识建构成的；后者相信制度是通过权威机构或者社会精英阶层设计并颁布而成的。但近些年来，构建论和演进论出现了调和的趋势：制度的出现是演进达到一定阶段之后审时度势的人为设计结果，也可以说制度是在构建和演进的双重作用下产生的，这也是本文所持的观点。借鉴新制度经济学的均衡理论来分析制度构建的问题。作为经济学中一对范畴，均衡与不均衡包含了两方面的含义：“一是指对立变量相等的均等状态，此即为‘变量均衡’，对立变量不相等，即为‘变量非均衡’；二是指对立势力中的任何一方不具有改变现状的动机和能力的均势状态，此即为‘行为均衡’，相反则为‘行为非均衡’”［５］。不仅仅停留在经济学领域，制度均衡还可以与主体的价值判断相联系，这样就可以增加主体满意与否这一要素。如果主体对制度感到满意，就会达到制度均衡状态，反之，就是制度非均衡状态。在制度均衡的状态下，主动接受该制度的社会成员更多，从而使社会关系达到一种和谐有序的状态。相反，在制度非均衡状态下，社会成员就会反对既有制度，尝试进行新的制度建构。要达到主体满意的制度均衡状态，应该满足两方面的条件：一是不能激起公愤，所定制度不明显违背既有的基本价值观；二是不能直接侵害个体利益，不能因实施某一制度而导致部分人的利益受到剥夺。这两方面条件是相互依存、彼此增益的。一般情况下，制度非均衡状态是经常存在的，制度均衡状态是暂时性的。制度构建的实质就是从非均衡到均衡状态的不断转变的过程，即从一个不完善的层次向比较完善的层次递进的过程。总之，制度构建是自然演进与主体理性的统一。社会结构是指社会内部正式规定的，具有比较稳定的相互关系形式。对社会结构做出直接关注的是现代社会学的创始人迪尔凯姆，他力图解释现代社会与前现代社会的不同及其原因，由此提出了社会结构的概念。他依据社会分工和集体意识把社会团结分为机械团结和有机团结。管理学上最早注意到组织结构意义的是社会关系学派。美国社会学家梅奥在２０世纪２０－３０年代进行霍桑实验过程中认识到，所有正式组织都含有各种非正式的人际关系，它对组织成员的影响甚至比正式组织还要大。２０世纪７０年代以后，组织结构理论获得了长足的发展，先后产生了组织符号主义、组织文化理论等，其中社会学为组织结构理论的发展提供了新的分析工具。如汉南（Ｈａｎｎａｎ）和弗瑞曼（Ｆｒｅｅｍａｎ）提出了总体生态理论，认为单个组织进行的有目的的调整并不是组织变革的主要机制，遵循的是达尔文式的自然选择的过程。简言之，一个组织被一个新的组织所代替的主要条件就是该组织在总体水平上不能适应环境的变化。迈耶尔（Ｍｅｙｅｒ）、罗万（Ｒｏｗａｎ）和祖克尔（Ｚｕｃｋｅｒ）主张，组织结构主要不是由完成一定工作任务的客观需求决定，而是迎合更大社会范围的团体关于组织形式的合法性、有效性和理性的看法的产物。帕弗尔（Ｐｆｅｆｆｅｒ）和沙兰西克（Ｓａｌａｎｃｉｋ）的资源依赖理论指出，一个组织最重要的存活目标，就是要想办法减低对外部关键资源供应组织的依赖程度，并且寻求一个可以影响这些供应组织之关键资源能够稳定掌握的方法［６］。上述三个理论都强调了组织环境是组织结构的主要决定力量，认为灵活的结构形式及其制度构建更能适应组织环境的变化。对于社会管理来说也是如此。伴随着经济全球化趋势的日益加强，现代法制社会的逐渐完善，组织面临着诸多突变的环境和内部分歧，结构的优化迫在眉睫。由于社会的组织结构由处于不同水平的各级组织构成，它们之间会存在竞争及其相应的冲突。要保证社会的总体秩序，就要有获得有效执行的制度，确立起超越各个具体组织结构的客观权威。将制度构建引入社会管理还与效率有关。效率（ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ）概念最初来自经济学。经济学泰斗萨缪尔森说：“效率意味着不存在浪费”，即“当经济在不减少一种物品的生产的情况下，就不能增加另一种物品的生产时，它的运行便是有效率的”［７］。维弗雷多•帕累托（ＶｉｌｆｒｅｄｏＰａｒｅｔｏ）曾把效率定义为：“对于某种经济的资源配置，如果不存在其他生产上可行的配置，使得该经济中的所有个人至少和他们在初始时情况一样良好，而且至少有一个人的情况比初始时严格地更好，那么这个资源配置就是最优的。”尽管帕累托确实使用了“最优”这个词，它实际是效率的一个定义，因为资源的“帕累托—最优”配置仅在有限意义上是好的，即不能使每个人的情况都比初始情况好［８］。从社会管理意义上说，效率是指投入与产出或成本与收益之间的关系，也就是指现有生产资源与它们为人类所提供的效用之间的对比关系。这里产出或收益是指能够为人们提供满足的有用物品。对于制度构建所追求的效率，包括狭义和广义两个方面：广义上，制度构建的效率即制度的社会经济效率，主要依靠经济的发展使社会获得最大的收益；狭义上，制度构建的效率主要指通过制度本身的设计与实施以最小的成本获得最大的收益。本文主要依从狭义的理解，制度构建的效率除了受制于组织结构因素，还有制度构建的管理因素。在现代社会生活中，人们已经把追求效率作为普遍性社会价值追求。自从亚当•斯密（ＡｄａｍＳｍｉｔｈ）提出社会分工以来，经过几个世纪的发展，现代分工越来越专业化，分工所带来的极高效率已经得到了确凿事实的证明。但复杂的分工体系以及精密分工所造成的信息不对称的问题也给人类带来烦恼，解决之道就是进行制度构建，即对不同的行业及不同工种制定不同的专业标准，这些标准是公开透明的，从而使处于不同行业和工种的人接受同一专业标准。全球化趋势的进一步加快，加深了专业标准的通用性，时下国人经常讲到的“与国际接轨”，其实就是接受并适应这些专业标准。
二、制度构建的主体性
谁来发现社会管理的缺陷？这是与为了谁而要进行社会管理的问题直接相关。这一问题涉及了制度构建的主体问题，尊重并维护制度构建的主体性，是现代社会管理制度构建的基本道义追求。“主体”本身很难进行定义：一方面缘于主体之间具有差异性或者个性，很难给出一个整体性的普遍主体界定；另一方面缘于当我们把某一人说成是主体的时候，实际上就已经把他客体化了，也可以说，当我们把主体客体化的时候，就已经开始远离主体了。传统西方哲学家大多从主客二分入手，建立了对象化的语言逻辑和相应的思维模式，但是这种思维方式不能对其自身进行反思和把握。笛卡尔“我思故我在”的命题标志着人们对主体性把握的开始。这一命题第一次明白无误地伸张了人的“自我意识”的主体性地位。自此以后，“自我意识”的地位逐步得到提升，到德国古典哲学阶段具有历史意义的“自我意识”论达到了顶峰。在当代，对于主体性的理解也并没有取得一致的意见。有人把主体性理解为人的属性之一，也有人把社会性理解为主体性，这两种观点都是不正确的。作为处于一定社会关系及其结构中的个体，人的属性包含了主体性、自然属性和社会属性三个层次，因此，人的主体性并不等于人的属性，也不同于人的社会性。主体间性概念的提出，发展和完善了现代主体性学说。主体间性范畴的讨论肇始于胡塞尔，他建立了先验主体性的现象学，“不仅要求悬置作为外在实体的人和物，而且也要求悬置心物一体的自然主体之我，将自我先验化、功能化、空灵化为一种至大无外的逻辑主体”［９］。胡塞尔把知识的根源归结为先验自我的意向性，并坚持一元主体的自明性。海德格尔从本体论的角度来谈主体间性，试图解决人与世界的同一性，他通过“此在”和“共在”概念促使主体间性的探讨进入到本体论阶段。在当代西方哲学中，哈贝马斯提出了最具有代表性的主体间性理论。他将主体间性问题作为社会历史和现实问题进行了深入、系统的研究，将理性从以主体为中心转变为以主体间性为中心，将语义学转变为普遍语用学，建立起了交往理性。在理论上，社会管理中制度构建的主体性表现为承认人的自由性、平等性，并将此作为制度构建的原初信念，自由和平等构成了制度构建的目的性价值。依据李普森的观点，自由与平等之间存在冲突，自由主要是指以自我为中心的立场看待别人的观点，即主体性；平等是指在社会结构中的人与人之间的关系，即主体间性。自由对制度构建的意义在于，一方面，参与制度构建的主体必须具有意志自由，可以明确表达自己的观点和想法，即他们参与制度构建活动是出于自主意志的选择。意志自由的有无也是确认所进行的制度构建是否合乎道德的前提条件。另一方面，制度构建中的自由是一种历史的、现实的自由，即任何主体的自由都是在既定制度约束下表现的。制度构建的主体都自觉服从按照一定程序颁布的和经自己意愿所认可的制度。此时他就成为自我立法的主人。英国政治哲学家赛亚•伯林（ＩｓａｉａｈＢｅｒｌｉｎ）将自由分为积极自由和消极自由两类。积极自由是指人在“主动”意义上的自由，即作为主体的人做的决定和选择，均基于自身的主动意志而非任何外部力量。当一个人是自主的或自觉的，他就处于“积极”自由的状态之中，这种自由是“做……的自由”。而消极自由指是在“被动”意义上的自由，即人在意志上不受他人的强制，在行为上不受他人的干涉，也就是处于“免于强制和干涉”的状态。在主体之间的交往中，如果限制来自于某种专制的情况，那么主体自由就无从谈及。最重要的一点就是主体自由能否实现必须假设主体自由有可能被侵犯，在此过程中就需要制度构建起到规约的作用。在社会管理中，每一个体都应获得他人和社会的尊重和承认，如果其权利在一定程度上受到威胁，应有相应的制度保障其权利的获得。保障主体权利实现的制度构建并不是一蹴而就的。制度的发展与人的主体性的发展紧密相连，在人类社会发展的某个较早阶段，由于人类生产、分配和交换的需要而逐渐形成了人类社会所特有的共同规则，虽然人类生活的共同规则并不等同于制度构建的全部，但它却是制度构建中的原始根基。自从人类摆脱了对自然的依赖而进入了对社会关系的依赖以来，人与人之间的交往关系逐渐被利益关系所驱使，这也是人们意识到自己主体性的一个重要方面。以权利规范为形式的现代社会制度为人的主体性的实现提供了保证，社会管理的制度构建更经常体现为维护主体权利。从实践的层面看，社会管理的制度构建要维护全体社会成员的共同利益，提供最具有广泛性的社会行为引导。在制度实施过程中，制度构建的主体既是制度的制定者，也是制度的执行者。如果制度构建之初就没有很好地代表和体现最广大社会成员的利益，不仅会造成社会发展的不均衡，而且会促成部分社会成员公然违反制度，且他们的违反能够获得人们的同情。为了使制度的制定者不能预设某些有利于自己阶层或自己的制度，制度构建过程要保持开放、透明，即适度的放权，让所有社会成员都可以参与到制度构建当中。尽量把制度构建的权力下放到基层社会群体，不仅可以有效增加社会管理的幅度，而且还可以降低社会管理的层级，提高社会管理的效率。
三、制度构建的交易成本
交易成本或交易费用是一个经济学概念。阿罗认为：“交易费用是经济制度的运行费用。”［１０］不过学界倾向于采纳科斯（Ｃｏａｓｅ，Ｒ．Ｈ．）在《企业性质》一文中提出的交易成本概念。科斯认为市场上每发生一笔交易时必须对一些问题进行探询、谈判签约和监督交易的履行等，这些都是要花费成本的，如果成本超过收益就有可能使交易失败。目前，交易成本的概念已经突破经济学领域渗透到其他多学科的研究当中。通俗地说，交易费用就是达成一笔交易所要花费的成本，包括买卖过程中所花费的全部时间和货币成本，也可以称为交易成本。在社会管理中，公民之间的交往是有成本的，如果这些成本过高，就会阻碍甚至导致社会管理目标无法实现。对于制度构建的成本构成，可以借助威廉姆森（Ｗｉｌｌｉａｍｓｏｎ）的做法将其分成如下两个方面：事前的交易成本，如签约、谈判、保障契约等成本；事后的交易成本，如契约不能适应所导致的成本、两方调整适应不良的谈判成本、建构及营运的成本、约束成本等。那么，影响社会管理中的交易成本的因素主要有两个方面：其一是社会成员是否恪尽义务，节省监督、信息收集等方面的成本；其二是制度是否完备，减少搭便车现象和道德风险的盛行。制度成本不同于交易成本，只有当交易具有可预期性，并且频繁进行时才能形成稳定的制度，此时交易成本就转化为制度成本。社会管理中的交易成本并非只是主体之间一次交往活动所发生的成本。在现实的交往活动中，主体之间的交往是趋向于无穷多次的，并且很多社会交往本身就具有重复性和反复性，这就需要有效制度的规约，此外，服从制度就构成了社会成员的基本义务，多数社会成员自觉履行义务就可以降低制度执行的成本。制度构建成本是一个动态的概数，因为任何制度从诞生到变迁或消亡的整个过程中都会产生成本，包括经济、政治、文化心理等多方面的社会成本。制度的产生需要一定的社会经济条件和耗费人们精力、财力与物力，即制度的形成成本。同样，制度执行成本、制度监督成本、制度变迁成本都是存在的，并且各成本之间也互相制约。如果说集权制度减少了制度的形成成本，可能会增加制度的执行成本；民主制度构建虽然需要耗费更多的成本，但执行成本和监督成本就会变少。为此，社会管理中制度构建应该考量制度成本，在实现社会管理目标的前提下，尽量降低制度构建的交易成本。谁来承担制度构建的成本？多数情况下是制度所涉及的人群，但很多时候与制度并无直接关联的人群也不得不承担了制度构建的成本，后一类情况就是外部性现象，即制度构建过程对并无直接关联第三方的影响。所谓外部性是指主体活动结果对第三方有益或有害的影响，有益的是正外部性，有害的是负外部性。负外部性是不利于社会管理的，克服负外部性的方法就是通过制度构建来防止和避免此类问题的再现。人们应当在制度构建过程中认真考虑谁是其利益的直接关联者，谁是其利益的间接关联者，并明确两者在现实生活中的参与程度。制度面对的是现实社会中的人，是否能被他们所接受并且在多大程度上被接受，这根本上取决于制度本身与人们实际生活、与社会成员的内在契合度。制度不仅能防止人们犯类似的错误，而且还是节约成本的一种方式，为此制度构建的过程要落实到可操作性上。假如人们不去关注制度构建的成本，所制定出的制度不仅因维护成本太高难以持久，还可能造成制度效益的下降，使制度失去生存的现实意义。在进行社会管理的制度构建时，必须依据制度效益指标，结合特定的历史条件，确定不同制度在制度体系中的地位。如果制度构建会使大部分人比原来状态更好而另一小部分人的状态也没有变坏，再通过状态好的人帮助状态没有变坏的人，实现大家都能从中获得良好的效益。在经济全球化和新媒体时代，社会管理事务和边界的扩展给社会管理的制度构建提出了挑战，社会管理的主要参与者应把主要精力放到关键的事情上，把部分制度构建的权利划给基层民众，在提高社会管理可行性的同时，还能提高信息传播的效率，增强社会成员对社会目标的高度认同，以利于社会管理自我秩序的生成。总之，作为社会管理逻辑起点的个人是生活在制度在先的群体性场景和各种层次的人际交往关系之中，正由于制度与其个体社会成分的高度契合性，社会管理目标的达成必须在贯彻社会责任的立场上，随时应对组织结构的变化及其管理效率的提高和管理专业化等因素的挑战，还要随着内外综合条件的变化，不断调整相应的制度，保障主体权利的实现和义务的履行，以便更加有利于实现社会管理的预定目标。
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作者：鞠龙克 单位：重庆理工大学
