一、我国经济法演进的政府推进型模式
经济法产生和发展是同市场经济紧密相联的,是一定的社会经济状况的反映。但同时,经济法并非是对社会经济生活的刻板草写,而是在一定程度上对社会经济现实的超越。由于社会经济的不断变化,经济法的稳定性是相对的。在我国,高度集中的计划经济体制弊端的完全暴露,使得人们逐渐认识到市场调节的重要性。随着自由、公平竞争市场的初步建立,一些类似于市场失灵的经济现象逐渐出现,例如不正当竞争、垄断等等,因而还需要政府经济权力对其加以规制。同时,由于经济权力是由具有主观意志的人来行使的,因而必须有一定的机制来保证权力行使的理性化。基于这两方面的需要,政府干预经济的范围与程度应当以法律的形式确定下来,以保护市场主体的合法权利不受非理性的权力的侵害。在这种背景下,“确认和规范政府干预”、“适度干预”的现代经济法在我国产生并逐步发展。
根据制度变迁理论,制度变迁大致上可以分为两种,即诱致性变迁与强制性变迁。经济法作为广义上经济制度的外延之一,它的变迁或演进方式也可以分为诱致性模式与强制性模式,或称社会演进型和政府推进型模式。前者的主要特点是,经济法主要是在民间性社会生活中自然形成和演变出来的,是社会自发形成的产物;后者的主要特点是,政府是经济法产生和演进的领导者和主要推动者,经济法主要是在政府的目标指导下设计形成,是人为设计和建构出来的。我国经济法的产生、发展是与体制变革紧密相关的,甚至可以说,我国经济、政治体制改革史就是经济法的演进史。我国经济法的演进模式具有极强的政府主导性,之所以如此,是有其深刻原因的。
首先,新中国建立后,由于各种政治运动以及长期高度集权和僵化的计划经济体制对经济的严重破坏,整个社会面临着巨大的危机。在经济上,经济发展停滞,整体水平远远落后于西方国家,甚至面临崩溃的边缘;在政治上,政府的合法性基础面临着动摇的危险。面对危机的压力,政府不得不采取各种经济的和政治的措施来加速经济发展,改进经济的和政治的管理体制。而政治和经济体制的改革又必然会导致法律手段的运用,导致以法律手段建构适宜经济发展和政治进步的制度框架,从而引起经济法的产生和变迁。
其次,从我国政府在经济建设中的作用来看,在改革以前,我国是一个实行高度集权体制的社会,政府对社会生活各个方面实行全方位的行政控制。在这种情况下,由于冲破原有体制进行制度创新所需的高额成本和巨大代价,民间性团体和个人都没有能力突破现有法律框架的束缚进行制度创新。在以政府为主导的经济和政治体制改革开始之后建立的市场经济体制中,政府依然起着核心作用,在没有政府允许和支持的情况下,民间性的法律制度创新活动依然要承受巨大的成本,这是民间团体和个人所无法承担的。
从以上两个方面来看,民间团体和个人不具备单独成为我国经济法演进的主要推动力量的条件和能力。以政府为主导的自上而下的政府推进型模式才是当前中国经济法演进的主导模式。例如,经济法演进所需的理论资源是由政府提供的。任何一个部门法的生存和发展都是与一国本身的法律资源紧密联系的,即使在大量吸收了外国法律资源的情况下,仍然要深深扎根于本土文化,与本国法律资源融为一体,才能解决好本国特殊问题。我国经济法也同样如此,它的理论资源主要来源于建立在社会主义公有制经济基础和共产党执政的政治基础之上的社会主义法理论体系。又如,我国经济法演进的方向和基本原则是由政府设置的。我国经济法是在计划经济体制向市场经济体制的转轨过程中产生的,一开始就是由政府推动的。往往由政府出台若干经济政策,确定经济发展的方向以及具体的经济步骤。在此基础上,政府通过制定经济法规范使其法律化。从经济政策到经济法律手段,逐步实现经济行为的规则化和制度化这一过程,深刻地说明了经济政策与经济法之间的密切联系。
二、经济政策在经济法演进过程中的作用
在我国经济法演进过程中,经济政策起着不可忽视的重要推动作用。经济政策是国家或政府有意识的去解决各种经济问题的行动指南,集中地反映了国家在经济生活中的意志,国家通过各个不同层次的经济政策的贯彻、实施,来指导、调控或干预社会经济生活的各个方面,引导着整个国民经济和社会发展计划,实现既定战略目标。
在制定主体、实施方式、表现形式、调整手段以及稳定性方面,经济法都与经济政策有着鲜明的区别。当然,两者之间也存在密切的联系。首先,经济政策可以引导经济法规范的形成。经济法是经济共同体内不同利益相互博弈的结果,但经济法自身并不是万能的,不可能协调好经济社会中存在的一切利益关系。因而在经济法运行过程中,如果不借助经济政策的引导,必然出现某种程度的不和谐甚至冲突。正如庞德所指出的,一个法律制度之所以成功,乃是因为它成功地在专断权力之一端与受限权力之另一端间达到了平衡并维系了这种平衡。对于经济法来说,维系这种平衡的正是经济政策。经济政策可以根据不同时期主体的不同需求,对经济法的运行予以引导,使其具有不同的倾向性,并进一步促使新的经济立法的产生。
其次,经济法可以促使经济政策向立法转化。经济政策具有及时和灵活的特点,但就稳定性和长久性而言,是无法与经济法相比的。为保证某些根本性的、在较长时期内需要坚持的经济政策的实施,政党往往通过合法的程序,将某些经济政策,例如基本政策、长期政策,或者经济政策的目标和基本精神上升为经济法律,从而使其规范化。
由此来看,正是经济法与经济政策之间的相互促进和转化推动着我国经济法的演进。而经济法的演进是由经济法主体来实现的。政府作为处于主导地位的经济法主体,必然通过经济政策来贯彻其经济意志,实现其经济目的。从实践来看,我国经济法也是随着国家经济政策的演变而不断发展的。
1978年十一届三中全会确定了党的经济建设的工作重心以及改革开放的经济政策。而要实行经济体制改革,就必须要解决计划经济体制遗留下的弊端。因此首先必须转变政府职能,实行政府与企业分离,还原其市场主体身份,使其通过竞争机制求得生存与发展。在这一经济政策的背景下,经济法在我国产生,并必然以规范和保障国有企业改革及其独立市场主体的地位为主要内容和核心。
在目前社会主义市场经济初步建立阶段,由于我国宏观调控的微观传导机制的不完善,以及计划经济体制下采用行政手段管理经济的惯性思维的影响,完善的间接调控机制尚未建立。在现阶段经济法体系中,市场规制法仍然是为数最多的法规群体。但是随着体制改革的逐渐深入,国家经济政策的内容更加注重结构调整,其领域也由短期性、微观性领域延伸到中长期性、宏观性领域;其手段呈多元化状态,且越来越采用经济方法;其目标更趋向于注重社会生活的稳定、发展和人民生活质量的提高。随着这种间接调控性的经济政策的越来越强化,国家不再强行干预经济生活,而是更多地采用非强制性手段介入经济运行来实现社会公平与经济效率的最大化。表现在经济法上,则为宏观调控法地位的提高,并逐渐成为我国经济法的核心。
三、经济法演进模式的评价
经济法与社会经济现实是互动的,因而在某一特定时期,经济法的运行对社会经济产生的影响可以反映出该法是否具备有效性。一般来说,经济法运行的效果表现在三个方面。一是经济法主体之间的关系。通过经济法的调整,政府与市场之间是否建立协调的关系。政府经济权力与市场主体的经济权力是否达到了相互促进、相互制约的平衡。二是社会经济的总体发展。经济法是否对经济发展和经济改革起保障和促进作用,是否促进了市场经济的协调发展。三是市场主体的法律意识。市场主体是否形成一定的经济权力意识以及这种意识是否有一定程度的提高。从以上几点出发,可以发现,我国经济法的运行是有效的。经济法体系在政府推动下,不断发展并趋于完善,在很大程度上消除了政府非理性权力对市场主体的束缚,维护了市场主体的经济权力与经济自由,为市场经济的发展提供了法律的保障。而这种有效性的取得是与经济法演进的政府推进型模式密切相关的。
首先,政府对经济法发展方向和基本原则的确定,使经济法的演进可以在一个相对稳定的环境下进行,从而有利于加快市场经济法制建设。否则很难想象在短短二十余年里,我国经济法理论和制度会形成一定规模的、较成熟的体系。其次,在体制改革过程中,若存在某项经济法律制度的缺失,政府能够就此做出迅速反应,在很短的时间内完成一项制度安排,提供市场经济发展所需的法律支持。再次,一个具有现代化意识的、强大而稳定的政府的存在,对于减少现代化进程中的社会代价与成本,是一个极为重要的条件。政府具有使其内部结构有序化的相应规则,并具有实施的强制力,使政府有能力以低于私人组织的成本进行某些活动,从而减少了社会演进型模式下个人之间漫长的组织和谈判时间及由此而所需的成本与代价。
因此,我国政府推进型的经济法演进模式在促进经济法自身与社会经济现实的协调方面起着重要的作用。但与此同时,这种演进模式也存在一些缺陷。
其一,在政府推进型的经济法演进中,政府既是行政法的主体,又是经济法的主体,因而不可避免会出现经济法的行政化现象。同时,政府还是经济政策的制定主体,因而很可能使经济法的重点放在对经济政策的解释上,从而导致经济法政策化的现象,使得经济法与经济政策相混同而失去其应有的法学特质。
其二,根据制度变迁理论,在政府推进型模式下,政府推动制度变迁的目标是双元的,即同时实现政治目标和经济目标的最大化。而经济法是国家对经济实行经济性干预的法律,其目标具有经济性。这种情况下,政治目标往往支配着经济目标,导致国有企业的亏损、对经济法的规避、权力的寻租等问题的出现,以及经济法运行的低效率。
其三,政府在经济法演进中拥有过大的权力,往往会导致经济法外部性现象的产生。经济法的制定和实施都直接关乎到经济主体的经济利益,并具有连带性影响,使得经济法的制定与实施成为一种极易产生外部性的“类经济”活动。由于地方和部门经济利益的相对独立性和竞争性,地方政府和部门在制定和实施经济法规范时,趋于保护本地方、本部门的经济利益,排斥其他地方政府和部门的利益获取,使其额外成本增加,从而就产生了外部性问题。
因而,如何使沿着政府推进型模式演进的经济法摆脱上述困境,是我国经济法理论研究中的一个不可忽视的问题。笔者认为,至少应注意以下三点:
1.对政府推进型的演进模式有正确的认识。第一,政府推进型模式下的经济法制度建设并不是一味满足政府偏好的主观设计,而是必须与经济主体的制度需求相结合。在没有制度需求时,人为的主观安排的法律制度,必然导致经济法低效率的运作,甚至具有破坏性。第二,政府推进型模式下的经济法制度建设不是被动应付经济发展的需要,并不是等需求出现后再来安排,更不能需求出现很久后,迟迟不安排,而是必须具有适当的前瞻性,否则就会出现法律制度的断层,阻碍市场经济的发展。
2.处理好经济政策与经济法之间的关系。经济法不是简单的经济政策的法律化,不是经济政策法,否则会使经济法沦为对政策的单纯解释,跟随政策的变化而变化,从而很难建立起属于自己的稳固的理论基础。经济法既要摆脱完全依附于经济政策的状态,充分发挥法的权威性和规范性以规范和引导经济政策,又要主动、灵活地以经济政策的变迁为向导,随着经济的发展及时改变自身的规范内容和运作力度、适用方式。
3.促进经济法的发展向政府推进型与社会演进型相结合的模式转变。政府推进型模式下经济法律制度效率虽然较高,但其安排的结果可能是低效的。在社会演进型模式下,市场主体出于获取外部利益的需要自发倡导、组织和实行创新,并要求政府提供相应的法律制度安排,政府则在协调各相关主体利益包括自身利益的基础上进行决策。因而经济法律制度的供给较能够符合经济发展的实际需要和经济主体的实际需求,但其缺陷在于不能保证供给的及时,效率较低。因此,只有把两种方式结合起来,才能使经济法真正反映并遵循市场经济规律。
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