1我国农村养老保险制度存在的问题
农村养老保险制度的推出，标志着第一个针对农民的社会保障制度存在了，它与我国城镇职工养老保险制度不同，也与国外传统的养老制度相区别，它是基于我国的具体国情自行摸索出的一条适合我国农村的全新的养老模式，意义深远。毕竟是尝试，所以在推行过程中，出现这样那样的问题也是在所难免的。主要表现为以下几个方面：
（1）养老保险基金运营层次低。现行的农村养老保险制度覆盖面较窄，一般是一个县，与保险的大数法则的数量要求不符，再加上县级管理机制使得基金分散，难以形成规模效应。农村养老保险想在一个县的范围内把养老负担分摊到不同的年龄层，难度是很大的。
（2）养老保险基金投资收益有限。由于缺乏合适的投资渠道和专门的投资管理人才，现实中基金只能存银行、买国债，渠道单一，保值增值很困难，而且在基金筹集与管理使用中存在严重违规操作。
（3）农村养老保险机构收取的管理费过高。根据民政部规定，机构收取3％的管理费用于开展工作，但这一比例过高，不仅加大了制度运行成本，而且进一步降低了基金的保值增值能力，严重影响农村养老保险工作的正常运行，如果这一问题解决不好，最终将会导致基层保险工作人员工作的积极性下降。
（4）基金管理缺乏有效监督。地方政府对基金缺乏有效管理和约束，所以往往出现挤占、挪用和挥霍农民养老金的情况，基金安全性存在隐患。
（5）缺乏国家的政策扶持。我国目前虽然处于经济飞速发展时期，但人口多，底子薄，现在又面临人口老龄化的趋势，城镇养老保险制度都面临很大的资金缺口，不得不采取延迟退休的办法来弥补，对农村养老保险制度给予关注和扶持就更顾不上了。农村养老保险资金的筹集模式遵循“以个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则，现在集体补助没能落实到位。集体补助有赖于集体经济的发展。所以在乡镇企业发展较好的地方，集体补助能落实到位，社会保障的开展不会有太多障碍，反之则社会保障难以开展。但是，当乡镇企业发展走下坡路或经营亏损时，那么集体补助这一块就会落空，就不能及时补助保费。如果保费全部由农民个人缴纳，就会失去了农村社会养老保险制度之“社会”保障的意义。农民凭什么要将自己的钱交给一个并不值得自己信赖的政府机构去管理（农村挪用保险基金的状况时有发生，况且还要支付一大笔管理费用）是不值得的，而且曾出现商业保险公司和县民政部门为争保户而发生纠纷的事情。商业保险不同于社会保险，两者在保障水平、保障性质方面应该互补优势，保费完全由农民自己缴费的保险已不具备“社会”保险的含义，它已经是商业保险了。因为，世界上的任何社会保险都要求国家或雇主为参加者缴纳一定比例的保险费。没有任何补贴的社会保险如果要延续下去的话，唯一的出路就是采取强制性的缴费办法。
2农村养老保险制度存在问题的原因分析
农村养老保险制度存在的这些问题，严重制约了农村养老保险事业的发展。究其原因，既有制度设计方面的缺陷，也有执行中存在的问题，表规为：
（1）制度设计存在缺陷、立法相对滞后农村社会养老保险的制度设计存在致命的缺陷，即其建立、撤销、费用的筹集、运用以及保费的发放，不是按照严格的法律程序，而是按地方政府部门制定的一些规章制度执行的，不是农民与政府的一种持久性契约，而是随时可能会中途解体的非常不稳定的临时措施。养老保险缴费持续时间长达十几年甚至几十年，想要让农民持续稳定地缴费，必须满足的条件是：农民一直身强力壮，收入稳定，足额缴费，并且对保险基金的管理者充满信心。可现实的问题是，人不可能不衰老，当农民年老体弱干不动的时候，希望养老机构支付他们养老金用以安度晚年。可目前农村各地区的社会养老保险几乎都无法满足这些。原因在于，农村是看天吃饭，气候好收入高，气候恶劣收入就欠缺，造成农民的收入会时高时低，无法按时足额缴费应该是一种常态，农民对保险制度所规定的现在缴费将来能否最终兑现持怀疑态度。就连农村社会养老保险的地方管理者也说得看事情的发展情况而定，更不用说缴费的农民心存疑惧是理所当然的了。事实上，某些地方的农村社会养老保险确实难以继续下去了，有的甚至停办了。农村养老保险也是社会保险的重要组成部分，应当和其他社会保险一样先行立法，政府必须严格依据法律来组织实施。可现实的情况是自从农村养老保险推出实施以来，虽然基层农保干部发扬不怕苦不怕累的精神，为制度的推行做了许多艰难的工作，可效果甚微。特别是管理机构的中途易主，使养老保险制度一度处于停滞状态，使农民认为农村保险工作是变化比政策还快，而且政策制定也不够科学。农村养老保险不是强制性规定，在一定程度上影响保险事业的持续发展，在参保方式上是以农民自愿参加和政府组织引导相结合，虽然缴费方式上坚持“以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家政策扶持”的原则，可具体实施时集体补助部分还是因各种原因落了空，进一步降低了农民参保的积极性。农村养老保险这种长效投资方式，在养儿防老、土地养老逐渐弱化的情况下，是政府为农民办的一件好事。但是当农民眼中还未将农保看作是生活的必需时，农村还未形成成熟的社会保障市场时，银行存款利率的调整不可避免地影响了农民参保积极性。同时也对农保工作的发展提出了深刻的思考。
（2）国家政策扶持力度不够导致干部、农民思想不一致由于特殊的国情，国家将城乡人为分开，将经济发展重心先行放在城镇，从而以牺牲农村利益来完成了工业化的发展道路。造成的结果是农民的利益受到损害，农业资本得不到积累，拖累了农业的发展后劲。二无经济格局下的城乡保障差别形成了一定的利益落差。城乡劳动者的境遇很不平等。我国是一个农业大国，有80﹪的人口住在农村，当城镇居民享受着比农民相对水平较高、较为完善的社会保障服务时，广大农村的农民却陷入了不得不依靠单一传统家庭保障的困境，特别是1978年农村实行联产承包制后，形式上是解放了生产力，也确实促进了农民经营农业的积极性，可原本农民曾经享受的集体经济保障却丧失了，农民成为自负盈亏的独立自主的经营个体，实质上农民的收入风险加大了。尽管改革开放后，虽然农民收入有了明显的提高，但在保障问题上实际出现了后退，因此有人将这种牺牲农村发展城镇的经济发展道路从而造成城市人与农村人待遇的不平等，造成城市与农村养老保险分离的结局，被认为虽然是无奈的选择，可对农村农民造成的巨大损害也是客观存在的，也是不平等的表现之一。农村养老保险制度要得以继续推广发展下去，国家必须承担一定的义务，投入人力物力财力，并给予政策扶持，更不应该从群众所缴纳的保险金中提取管理费。国家应该充分保护保险基金的运营。如果缺少了国家投入，单纯靠农民自掏腰包，那么农村养老保险无异于储蓄，农民还有什么积极性来参与呢？因为理论上现行的保险利率基本低于银行的储蓄利率，他们觉得钱存银行比购买社会保险更合算。一部风领导和群众对农村社会养老保险的性质、意义和作用认识不到位，并没有给予足够的支持和重视，把农村社会养老保险与其它乱收费、乱摊派、乱集资混为一谈。农民由于保险意识不强，自然行动上不积极，部分农民还是死守“养儿防老”旧观念，明显缺乏自我保障意识，再加上部分农村地区确实温饱问题尚未解决，怎能拿出余钱来投保？种种原因，包括宣传力度不够，认识偏差，态度粗暴，使得农民对养老保险制度产生了严重的抵触情绪。农村社会养老保险制度是一项带有全局性、长远性的社会保障制度，是国家为保障农民在年老丧失劳动能力以后如何保障基本生活而实行的利民工程，是为农村20～60周岁，具有劳动能力，正在从事社会劳动的人口而设立的，其出发点是积极的。但要想在养儿防老观念根深蒂固的农村，让农民通过投保改变自己的养老方式是非常艰巨的一项工作。再加上全国各地的农村经济发展极不平衡，要想在全国范围内推广，难度是极大的。
（3）政事不分，监管不力，缺乏有效的管理体制和运行机制。《基本方案》规定：县（市）级以上的民政部门为农村社会养老保险事业的主管部门，负责管理、指导和监督工作；民政局下设农村社会养老保险办公室，具体负责辖区内的养老保险业务；各乡镇、街道办事处设农村社会养老保险事业管理所，其开展业务所需费用按3％的比例从保费中支付。我们姑且不论此方案的设立是否科学可行，单就其运行机制和运营方式来看，确实存在着“政事不分、监管不力”的严重问题。比如，县级农保机构不仅包揽政策制定实施，还参与基金的收、发、管，这种大包大揽的运营方式缺乏横向监管和有效制约，再加上立法滞后，行政干预等，使上级业务主管部门根本无法对违规操作行为加以制止或实行制裁。在一些经济落后的农村地区，农保基金的管理使用更是混乱不堪。我国宪法第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”。这里的公民当然也包括农民，农民也应当享有该项权利，国家应给予农民“国民待遇”，向他们提供社会保障保护。国家应在大力发展经济的同时，别忘了曾经为祖国的经济发展做出过重大牺牲的农村和农民，应当逐步缩小城乡差别，让农民享有与城镇居民同等的基本社会保障。唯有如此，和谐社会才能早日到来。
作者：韩晓春 单位：上海大学社会科学学院
