1建立专业化社会监督程序的理论基础和实践优势分析
1.1建立专业化社会监督程序的理论基础
1.1.1民主政治理论是专业化社会监督程序的政治理论基础
西方参与式民主理论与中国公民有序政治参与理论的契合，可以使人大引入社会法律专业人士介入地方立法监督具有政治可行性。民主政治的核心问题是政治参与，人民的参与过程是实现民主的根本途径。[3]在我国发展“参与式民主”，当然不能套用西方社会的政治模式。在立法监督关系中，国家也离不开公民的政治参与。当然，全民性的立法监督对拥有13亿人口的大国来说既不现实也没有必要。但调动社会法律专业阶层的精英人士，参与立法过程和立法结果的监督，却是现实和可行的。我们将法律专业人士通过合理的运行机制与人大对地方立法监督程序结合起来，使专业化的社会人士发挥地方立法监督作用，使地方立法处于人民的监督之下，这正是公民有序政治参与理论的创新发展。
1.1.2宪法监督理论构成专业化社会监督程序的法理基础
我国宪法在地方立法监督机制上确立了监督体系，明确规定“省级人大及常委会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人大会常委会备案”。这一备案要求，就为人大常委会对地方立法监督提出了程序建设要求，需要权力机关深化备案程序，完善备案制度。同时，宪法对于公民参与监督也提供了法律依据。第一，明确了公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利；第二，明确了选民的罢免权，规定地方各级人民代表大会代表的选举单位和选民有权依照法律规定的程序罢免由他们选出的代表，使国家机关的最终权利掌握在人民手中。由此可见，公民参与地方立法监督，也是公民基本政治权利的应有内涵，具有宪法基础。
1.2专业化公民参与地方立法监督的优势分析
专业化公民参与地方立法监督可以发挥一般公民所不具有的优势。第一，专业化公民参与立法过程监督具有优势。通过对某项立法的全程参与和情况的了解，在座谈、听证、论证等参与形式中，发挥专业特长，对哪些是可以立法的、哪些是应当立法的、哪些是不应当立法的、具体规则设计的对错等作出明确判断，提出有理有据的处理建议，从利益中立者角度监督立法机关正确确立立法选题、制定立法计划和规划、制订立法草案，促使立法机关提高工作效率和立法质量。第二，专业化公民在立法实施监督方面更能发挥作用。专业化公民参与地方立法监督的重要特点是利用其对立法的研究成果来为立法监督服务。他们参与立法监督最直接的动力是来自于自身对某个特定法律的研究，以及在研究的基础上形成的比较系统的认识。一部法律出台之后，是否能够在实际生活中得到有效实施，是否符合立法目标，一般社会公众都会很少自觉地去关心，只有对某个法律问题有专门研究的人才会不断地去跟踪，关注其产生的问题，并从理论上去加以分析，探讨改进的方法，并依此向立法机关提出监督建议。第三，专业化公民参与立法结果监督方面优势更明显。一项地方性法规、规章是否违反宪法、法律和上位法，是否可以建议国家权力机关予以审查，一般的公民是没有办法作出准确判断的，只有法律专业化公民在全面系统研究中国法律制度的基础上才能作出较准确的判断，才能提出较科学的立法审查建议，启动立法审查监督，才能推动立法机关不断对已经制定的法律进行必要的和经常性的废、改和立的工作。
2地方立法的专业化社会监督程序构建
2.1国外立法公民参与监督程序对我国的启示
2.1.1对立法过程的公民参与监督程序的保障是促进地方立法社会监督的重要手段
当今世界法治国家都注重立法过程的公民参与监督程序，注重公民参与立法的程序性权利保障，公民在立法过程中享有知情权、评论权、听证权、意见反馈权，评论发布权，这些权利明显体现出立法监督程序性特质。对立法过程的公民参与监督程序的保障是促进地方立法社会监督的重要手段。如美国公民参与立法的制度化程度高，在公共政策制定中，要求联邦政府和州、郡（县）、市各级政府都要遵循《联邦行政程序法》和《信息自由法》。《联邦行政程序法》规定：“除国际、外交、人事等事务外，其他公共政策都要求必须有公众参与，违反此原则则属无效原则。”[4]
2.1.2各国公民参与立法监督表现出专业化、专家化态势
如美国立法中越来越表现出专家咨询与公民参与的结合。专家咨询是政府为了一些专门领域获得更精确的政策制定依据，采用召开研讨会或委托专家论证等形式，邀请某领域政策研究所或学会的专家、学者进行论证或进行专业研究。专家的咨询意见及评估报告往往是美国政府提交公民参与的政策方案的重要依据。德国对于一些重要的法律草案，由联邦议会的专业委员会举办专家听证会，听证会的代表可能是学者和实际工作者，也有协会代表。日本的审议会制度是一种社会专家参与立法的机制，它是为了防止行政权力过分向行政机关倾斜，由负责法规起草工作部的部长，聘请政府以外的包括已经退休的政务官及专家、记者、行业代表等民间人士，对决策草案进行审议，目的是通过立法程序上的民主性来获得民众对法案的普遍支持。
2.1.3各国都注重公民违宪审查启动权和公民违宪审查的诉讼参与程序
普通公民作为违宪审查启动主体，根据其受理机关的不同，主要有美国型与德国型。美国建立的由普通法院行使违宪审查权的司法审查模式，要求审查规范性文件合宪性的前提是必须有具体的诉讼案件发生。在一般诉讼中，当事人提出对本案所适用法律的合宪性置疑，受理法院才获得对之进行违宪审查的机会。自1803年后的205年的司法审查实践中，美国联邦最高法院共计宣告州立法和地方性法例1089件违宪无效，占总量的86%以上[5]。德国宪法法院进行具体审查包括两种情况：第一，在普通诉讼中，案件的当事人认为该案件适用的法律违反宪法时，可以向受理案件的法院提出违宪审查建议。第二，通过违宪诉讼。当公民在穷尽了一切法律救济途径后，仍然认为自己由基本法赋予的基本权利及其相近权利受到国家公权力的侵害，可以向联邦宪法法院提起违宪审查诉讼以求得救济。从38个国家的宪法法院制度的研究表明，19个国家的宪法法院职能权限中都列举了地方立法的监督权。
2.2地方立法的专业化社会监督程序构建
2.2.1主管部门
确立全国人大常委会和省级人大常委会为主管主体地位。宪法和立法法中已经明确了人大常委会立法监督主体地位，我们在制度设定中也不能违背这一法定前提，要突出人大常委会主管主体地位。第一，监督项目由人大常委会提出。第二，专业化社会监督主体由人大常委会来确定。第三，监督结论由人大常委会决定是否发布。
2.2.2专业化公民的确定程序
可以采用三种形式：一是专业机构推荐。目前我国法律专业机构较多，主要有高等法学专业院系、法学研究所等专业研究机构、律师协会、律师事务所、党政机关法律专门部门。人大主管部门可以请这些专业机构推荐相关专家人选，形成专家库。具体推荐程序包括个人申请、专业机构推荐意见、主管部门审核。确定符合专业需求、有合理时间安排的专家，列入专家库，作为立法监督专家备选人。二是主管部门委托或指定。主管部门在所掌握的法律专家或相关专业专家中，委托或指定具体人，作为专题立法项目的监督参与人。三是以课题招标形式确定。人大主管部门可以根据本年度的立法任务和法规审查任务安排，确立需监督项目，然后采用课题招标的形式向全社会公开招标，选择参与监督程序的专业人士。
2.2.3介入立法监督的时间程序
地方立法的专业化社会监督应当贯穿某项立法的全过程，应在前期准备、立法过程、立法结果各阶段都表现出监督的介入。前期准备阶段介入，是指在立法项目的征集阶段、立法规划调查阶段、立法计划草案初步方案形成后，立法部门都可以根据情况，组织专家座谈、询问、论证。立法过程监督介入，首先是在法规草案的起草阶段吸收专业人士参加起草小组，发挥监督作用，其次是在法律案的审议阶段，专业人士参与立法听证会、专家论证会等发挥监督作用。立法结果监督介入，主要是指地方性法规、规章的审查阶段介入。目前专业化人士介入备案阶段的监督更具有现实意义。人大主管部门可以区分地方性法规、规章备案审查和具体法律实施中存在问题得审查，采取专业化社会监督得手段，提出审查任务，明确专业化人士介入时间。
2.2.4专业化公民参与地方立法监督形式
可以采用五种形式：一是讨论。讨论形式一般分为两种，即会议形式和书面征求意见形式。二是论证。专业人士参与重要法规草案讨论，依据专业水平，进行讨论、证明，提出立法取舍建议。三是听证。专业人士参与法规草案审议听证，提出问题和意见建议。四是审查启动建议。专业人士可以代表公民行使地方立法的违法审查建议权。五是课题形式的法规审查。主管部门根据地方立法审查任务需求，制作招标课题，向社会公开招标，确立法规审查承担人。采用招标公告、投标书、主管部门审查确认、任务完成要求、结论提交等具体程序完成。
2.2.5监督结论及效力
专业人士参与地方立法监督分为三种监督结论：一是参与立法行为监督的结论。在参与立法行为监督过程中，专业人士参与的讨论、听证、论证所进行的发言和提交的报告，主管部门应当进行认真归纳，合理的予以充分采纳；未采纳的要给予书面答复，阐明理由。二是审查启动建议结论。专业化人士代表公民向人大常委会提出审查启动建议，人大常委会认为可以受理的要出具受理通知单，明确答复期限，决定不予受理的应当书面说明理由。做出审查后给申请人出具书面答复。三是课题形式的法规审查结论。课题形式的法规审查结论，投标人对项目的审查作出结论后不得自行向社会公布，要将结论报告在规定的时间内提交人大常委会主管部门。对问题文本可以建议人大常委会予以修改和撤销，是否改变或撤销由人大常委会来决策，并在规定时间内给予书面答复。
作者：姜彦君 单位：浙江万里学院
