[摘要]农地抛荒是个存在已久的现象。抛荒农地的原因不是税赋沉重，也非比较收益低下，而是总收益不足。农村人口数量、非农就业和食品结构变化的三大契机交汇为从根本上提高农地总收益提供了可能。现阶段，可探索通过建立农地承包经营的退出机制，依托职业农民实施适度规模经营，因地制宜地改变种植结构等层面提高农地总收益，从而遏制农地抛荒。
[关键词]农地抛荒；农地总收益；管理创新
[中图分类号]F320.1[文献标识码]A[文章编号]1002-736X(2016)03-0078-03
一、农地抛荒现象的演变与概况
农地抛荒现象在不同地区和时期皆有表现。1984年开始，各地就有零星发生。到20世纪90年代后期，中西部农产区出现了大面积抛荒。1996—2000年，全国耕地累计减少约200万公顷，年均减少超过20万公顷，主要原因就在农地抛荒。进入21世纪，围绕国家与农民关系的重构，农村进行了税费改革并最终全面取消农业税，辅之以种粮补贴等多项惠农政策下乡。土地负担清零，农民经营土地的积极性又被调动起来。同时，相关法律明确了农民30年的耕地承包期，依法享有承包地使用、收益、流转、收益依法继承等权利。抛荒农地被捡拾复耕，农地一度成了农村社会的主要纠纷和不稳定根源。然而，自2007年开始，农地抛荒现象再次出现。如湖北长阳2008年全县抛荒耕地面积占总耕地面积的6.75%；湖南永州4镇12村的调查中，2009年抛荒76.33公顷，最高的抛荒率达到15%。有研究者认为，中西部地区至少有30%的耕地被抛荒且呈蔓延之势，但却未引起有关部门足够的重视。农地抛荒表现出比较明显的自然、季节和阶段特征。自然属性会影响农地的抛荒状况。那些地处偏远，地块分散，地力贫瘠，交通灌溉不便的山区丘陵土地容易被常年抛荒或永久性抛荒。这类抛荒十分容易与退耕还林混淆。季节抛荒是耕地种植从原来一年两季改为单季作物或经济价值较高的农作物。这类抛荒是农民代际分工、兼业生存的常见现象。阶段抛荒是那些地力、耕作等条件较好土地，由于农民外出务工不愿或没能实现流转导致的抛荒，这类抛荒待农民返乡后可恢复耕作。与20世纪90年代中后期的农地抛荒相比，当前农地抛荒却非负担问题产生。新土地抛荒不仅在中西部主要农产区出现，在广东、浙江、福建等东部省份也出现。隐性抛荒和显性抛荒并存，以隐性抛荒为主且呈蔓延趋势。新农地抛荒现象尚未影响粮食安全、农业危机和农村社会稳定，但任其发展必将浪费宝贵的耕地资源，带来严重的危害。重视和认识新的农地抛荒现象，有助于厘清粮食种植补贴等涉农政策，建设农地耕作的新主体。
二、农地抛荒现象的既有解释与分析
理解农地抛荒现象，需要复归到农民理性生存的现实处境。关于农地抛荒的解释，集中于土地自然状况、分配、流转、比较收益和税赋负担等方面，比较有代表性和影响的集中于税赋繁多论和比较收益论。税赋繁多论认为，世纪之交，农地税赋沉重导致了农地抛荒，减轻农地税赋能够应对农地抛荒。农村税费改革、取消农业税、进行粮食种植补贴等惠农政策和完善土地二轮承包确权等政策，正是基于税赋沉重视角下应对农地抛荒的针对对策。这类组合政策具有很强的引导和推动作用，在短期内激发了农民经营土地的积极性，有效降低了农地抛荒现象。但当这些具有时效和普惠的政策实施后，抛荒现象再次出现。这说明农地税赋沉重的观点解释力有限，从这一角度出发的相关政策一旦效力释放完毕，影响农地抛荒的内生性因素就会重新发力。比较收益论的核心思路是现代化进程中，与其他行业相比，农地比较收益较低，农业劳动力出于种田不挣钱的机会成本考虑，理性地选择外出务工就业，从而导致农地抛荒现象。比较收益论可以延伸出劳动力迁移、农业生产效益（成本—收益）、土地制度等具体角度，但比较收益的主线十分清晰。笔者进入农村调查时，很多农民形象地讲种田一年比不上务工一个月。农地比较收益低似乎成了不容置疑的结论。真是这样？从稻谷、小麦、玉米三种粮食每亩的收益情况看，全国主要粮食作物的成本利润率2007—2011年在30%~40%间浮动，远高于多数实体行业的利润率。2012年农地净利润因为人工成本增长了31.41%，下降幅度达到32.84%。即使如此，它仍达有17.98%的净利润，处于较高水平。农民常讲的种田不挣钱，是从农地总收益或者净利润来看农业生产。学界和政策部分以总收益置换了比较收益概念。农地抛荒的根源不在于农地比较收益低下，而在于农地总收益不足。农地总收益受比较收益、耕地面积和种植结构等多因素影响。比较收益较高的情况下，农地总收益较低则是直接受耕地面积、种植结构等因素制约了。有限的农地经营规模和粮食种植，导致与外出务工相比的就业不充分。三种粮食每亩家庭用工量在2007年为7.79天，到2012年降低到6.11天。按照农村家庭平均4人，人均1.1亩土地计算，2012年全年农业生产不超过60个工作日。这意味着农业劳动力剔除春节等节庆，还有9个月左右处于闲置状态。现有的以粮食种植为主的农地经营规模无法实现农业劳动力的充分就业状况，也就无法实现农地总收益的提升。
三、遏制农地抛荒的契机交汇与机遇
有效遏制农地抛荒现象发生及蔓延需要从提高农地总收益方面着手形成相关的思路与措施。这包括农地经营规模适度扩大或农地种植结构调整。现今的农地经营正面临着历史性变革发展的契机。这种应对农地抛荒的契机包括：20世纪80年代以来人口生育率的显著下降和其所导致的新增劳动力的递减。农村人口减少直接减轻了农地的保障、就业等功能承载，为改变依靠耕地或单位面积劳动投入扩增获得总产量上升的农业内卷化发展模式，真正进入到农业发展阶段提供了可能。每年以1%的城镇化速度以及大规模的非农就业，进一步释放了土地压力。农村人口的迁移意愿强烈，半数以上的新生代农民工希望能够迁移到城市生活（不一定是务工地所在城市），愿意返乡的较少。从农地经营中转移出来的农村劳动力在现有制度内仍然占据农地使用权，但他们中的一部分能够在城市务工中获得稳定的收入、一定的社会地位，能够在城市完成劳动力再生产和发展。这类人群存在退出农地承包和经营权的可能，为经营农地的人群实现适度规模化提供了操作空间。国民的食品消费变化推动了农地经营结构的变化。国民收入持续稳定的增长促使大家的食品消费从低价值的粮食转向多样化、高价值的农产品，从传统的八成粮食、一成蔬菜、一成肉食，转到“粮食+肉禽鱼（以及蛋、奶）+菜-果的消费结构”。粮食-蔬菜-肉食的比例大概在5∶3∶2到4∶3∶3。考虑到中国庞大的人口基数，这种食品消费提供了农地经营进一步资本密集化和劳动密集化进程。鉴于非农用地的持续增长，农地数量仍将缓慢减少，保持耕地红线的压力巨大。人地关系紧张的基本格局将长期维持，有效遏制农地抛荒现象发生及蔓延就具有现实性和战略价值。三大契机的交汇，为从事粮食种植的农地适度规模提供了前提，也为从事高价值作物种植的农地结构调整提供了可能，从而才有可能提高农地经营总收益，遏制农地抛荒现象。
四、遏制农地抛荒的管理创新
遏制农地抛荒现象从根本上讲需要提高农地经营的总收益。作为一种经济社会现象，其产生与蔓延囿于制度的框架，影响其不同的行为表征。现阶段遏制农地抛荒可在以下层面寻找完善与解决之道。
（一）探索建立农地承包经营的退出机制
自愿情况下，农民可以退出农地承包经营。农民的农地权利退出在相关的《土地承包法》《土地管理法》等法律制度中已有明确的设计。农民可以在承包期内，自愿将承包土地退还给发包方，即村社集体，需要提前半年以书面形式通知。农地承包经营权可以自愿转让。如果承包土地的农民有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源，经过村组集体组织的同意，可将全部或者部分土地承包经营权转让给其他土地经营者。获得转让的其他土地经营者与村组集体确立新的承包关系，原土地承包关系即行终止。非自愿状况下，农地承包经营权也要求有序退出。相关法律规定了一些情景下的土地承包经营权退出。如对全家迁入小城镇落户的家庭，可以保留家庭承包土地的经营权，也可流转承包经营权；全家迁入设区的市并落户的家庭，则要退出土地承包经营权。针对农村现实生活中部分迁移群体以抛荒方式直接退出农地承包经营权，责任主体不清，相关制度尚不完善，需要探索建立农地承包经营的退出机制，实现农地经营进入和退出的有序规范。这包括：建立和完善承包的进入和退出的过渡办法，形成农地承包经营权退出的操作设计；建立农地承包经营权退出的补偿方式，容许其一定年限内分享退出农地中的少部分收益；建立退出农地的再承包经营程序，尤其是向专心农耕的适度规模经营者倾斜的程序；补充相关农地退出者在信贷、户籍、社会保障等方面的优惠政策，鼓励其完成城市化和市民化。农地承包经营的退出机制还需容许迁移农民的转化失败，保障其按照进入程序获得农地，分担其城市化进程中的风险。
（二）依托职业农民实现农地适度规模经营
从所处阶段看，绝大多数中国的农地经营者尚未进入能够依靠农地经营完成劳动力的再生产，获得体面有尊严的社会地位的状况，还未从本源意义上成为职业农民。从当前农户成员的生计状况和农业市场的发育情况看，农民成为一个现代职业尚需要较长时间的市场和政策形成过程，但这种状况在静悄悄发生着变化。当前的农村社会中，一批依靠农地经营，就职于农业的职业农民开始出现。他们基本依靠家庭劳动力种植粮食作物，通过流转亲戚朋友邻里的土地，种植规模达到20~30亩土地。这类农户会认真经营农地，精耕细作，使用小型农机具，偶尔雇工，单位面积的产量很高。因为种植达到一定的规模，依靠农地的年收入达到3万元左右，在村落生活中达到中等收入水平，有着比较良性的体面生存。遏制农地抛荒需要依托职业农民，而非资本。后者不对乡村社会负有建设职责，在规模经营中存在粮食生产、农民增收、农村基本秩序维护等诸多负面效应，承接分散的小农抛荒能力有限，不足以应对抛荒。职业农民以农耕地经营为主，不依赖兼业收入，关心村庄公共事务和公益事业，妥善处理村庄内的各种关系，是农村社会的维系者和建设者。职业农民能有效缓解并在适度规模经营中根治农地抛荒，只是其适度规模经营是建立在熟人社会基础上，存在较高的农地流转交易成本和较大不确定性。降低职业农民流转农地的交易成本和不确定性，首先，可以根据各地不同情况建立相关的农地流转服务平台，主要负责信息收集发放，协商协助等工作。村级组织在这方面具有非常强大的优势。其次，可以建立农地流转的激励制度，使流出者和流入者皆能获利。种粮补贴需要补贴真正种粮的农民，而非变向成为一种“撒面糊”式的福利。再次，需要建立农地抛荒的追责制度，达到一定程度后，村社集体组织适时收回农地重新发包。最后，对职业农民的家庭经营给予小额信贷、农业技术等方面的支持制度。
（三）改变种植结构，提高农地的总收益
提高农地总收益才能从根本上遏制农地抛荒现象。农地承包经营退出和依托职业农民主要是从适度规模经营角度审视。实现适度规模需要较长的时间和精力。短时期内，提高农地总收益还可从改变种植结构入手。与三种主要粮食作物种植收益相比，常见蔬菜种植比较收益更高，其消耗劳动力的数量是粮食种植的数倍。如西红柿、黄瓜、茄子、菜椒等作物每亩用工数量能够达到52.85、50.28、47.14、40.19天，比粮食种植使用了更多用工量，实现劳动力的充分就业。此外，还包括肉禽鱼等养殖业，所需农地面积小，属于资本与劳动双密集型的小规模家庭农场经营，远比大农场更适合中国当下的实际。基于农民自愿和市场引导，满足食品消耗对农副产品的多样化、生态化的需求，积极调整和优化农地种植结构。种植结构要尊重地方种植传统、种植条件，结合地方实际情况，发挥优势自愿，培育优势产业，发展特色农业，提高农副产品种植的产业化和组织化程度。种植结构调整还要依靠科技，改良农副产品品质，发展高产优质环保的农业。种植结构调整还需注重前瞻，提高组织化程度，降低生产流通等各种交易成本，增加农地收益。总之，农地抛荒现象有其自身的根源，有效遏制农地抛荒现象发生及蔓延就要有分类视野。对那些土地自然禀赋方面所形成的抛荒，可以按照市场规律进行，不宜太多介入；对于那些自然禀赋之外的农地抛荒，可以通过农地制度和实践的创新予以完善应对，因地制宜制定相应的政策及引导，有效规避农地抛荒现象。
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作者：周静 刘勤 单位：广东海洋大学政治与行政学院
