填海造地日渐成为国家之间争端的焦点之一，源于填海造地尚没有一个完整统一的国际法律依据，这也是国际法学界理应予以关注的课题。
一、填海造地的国际法律依据
目前，填海造地主要的国际法依据是联合国海洋法公约中关于岛屿的认定条件，不仅篇幅少而且概念化，远不足以成为填海造地的国际法依据。一种方法是修改和完善海洋法公约，但是国际条约的修改历来案例很少，且海洋法公约的制定历经数十年，至今尚存有多方争议，某些海洋大国至今尚未加入该公约。所以修改和完善海洋法公约是不现实的。另一种方法是本文所提倡的，应由联合国国际法委员会起草编撰一部联合国填海造地公约，该公约草案可采取在联合国大会通过的方式，凡属联合国会员国都可以投票。这样，不仅沿海国有投票权，内陆国也有投票权，按照简单多数的原则，该公约通过的可能性非常大，然后，采取开放式签约，待达到条约生效条件后成为具有法律约束力的国际法，以此作为填海造地的法律依据。
二、填海造地公约需要解决的问题
填海造地公约主要解决以下几个问题。要明确填海造地中“地”的法律地位。按照国际法基本原理，人工填附并不能形成国家领土（陆），所以“地”并不具备国家领陆的法律地位。从实践上看一些国家填海造地是在该国的内水部分，但是填海造地“地”的法律地位是否完全等同于内水也不尽然。如在内水，外国舰船可以紧急避险，但在领陆就不存在这方面情况。还有一些国家的填海造地发生于领海，存在着外国舰船无害通过领海，而在填海造出的“地”上就不可能存在无害通过的情况。所以就要解决在填海造地的“地面”上，填海造地国都有哪些权利和义务，而其他国家又享有哪些权利和义务。填海造地产生争端的解决办法。虽然一些国家的填海造地引起国际社会的关注甚至争议，但从本质上讲，填海造地争端还是发生在沿海当事国之间，特别是相对海域国家在海域面积不足海里，即不足两个国家各自海里专属经济区，或者海域面积不足海里，即不足两个国家各自海里领海的情况下，如果一方填海造地，海域面积相对缩小，如果按照平分海域面积的原则，另一方的海域面积也相应缩小，将会侵犯另一方的利益，争端在所难免。在这种情况下，通过海事法院来解决，但在这种法律纠纷解决机制的前提必须是争端双方认可，从实践上看成功案例不多；再者，海洋法公约先天不足，所以通过填海造地公约明确在填海造地方面的纠纷由当事国双方通过谈判来解决。填海造地公约需要建立填海造地面积额度制或通过法律明确各个国家统一的填海造地的额度或填海造地面积的上限，该额度可考虑有关国家的领陆、领海面积、人口、经济实力等综合因素来统一制定，并建立填海造地额度交易平台，核心意思是有一些沿海国家拥有填海造地的额度，又不准备或没有实力进行填海造地，其额度可以通过该平台进行有偿转让，而另一些国家需要填海造地但额度有限，则可以出资购买。建立填海造地公示制度。填海造地国际公约通过后，可建立相应的公约委员会，负责该公约履约情况的监督执行和经过联合国授权的填海造地事项的国际管理部门，有关国家在填海造地立项后，要向该机构申请登记备案，该机构则应以书面形式定期向国际社会公布，有关国家填海造地工程应实行国际社会的招投标制，重大工程各国联合施工，特别是填海地中的公共用品项目更应当采取这种方法。通过公示制度，要向国际社会表明填海造地的用途。比如，民用、军用、科技、公共用品等分类情况。还有应当明确公示填海造地的填充物，比如，土石、混凝土、金属材料、垃圾等分类。填海造地的资金来源也应当适当公示，一些国际金融机构对填海造地方面的贷款应适当限制。填海造地公约还应当建立退地还海机制。首先公约要明确确立退地还海的理念，把退地还海列入国际环保的重要组成部分。退地还海的面积应当折算到退地填海的面积当中去，有关国家在填海造地时，对退地还海部分要有一定的比例，要明确退地还海的时间限定，要明确永久性填海造地与非永久性填海造地。
三、参与填海造地立法对我国的意义
上世纪年代始，我国陆续进行了一些填海造地工程，大多是商业开发项目，有的是在我国内海湾，有的相距对岸国家甚远，虽引起的争端不多，但由于国内和国际相关法律欠缺，填海造地也出现了某些无序现象。近来，我们国家在南中国海我方岛礁上进行吹填工程，一些国家竟无端猜忌无理指责，这固然有对国际法的不同理解和国家现实利益的不同立场，也和我方在工程初始阶段的透明度不够有关，我们应该认真地总结这方面的经验教训。在学界有一种说法：我的领土我做主，这不是一种科学的态度，从国际法角度上看，即使是主权的领土，也不能不受限制地做任何事情，正如在享有主权的领空也不能随意排放温室气体一样，应从法制和法治的前提下，去解决现实问题，我们所面临的一个突出问题就是立法问题。在国际法立法方面，我们国家总的来说是处于“补课”阶段，许多国际条约公约，我国是以加入方式成为签约方的，我们国家由于历史原因，在国际法立法方面的话语权很小，使我们国家利益没有在国际法框架内得到充分保障，而时下受世人关注的填海造地立法问题给我们国家提供了一个很好的机会，上文提到填海造地不宜采取谈判订立条约形式，应由联合国国际法委员会主导进行，这样就能充分发挥中国作为联合国安理会常任理事国的地位和作用，我国应力争成为该项公约的首倡国家，并利用联合国大会发展中国家成员国占多数的有利条件，力促公约草案通过，继而率先签约，使联合国关于填海造地公约成为中国在国际法立法方面的代表作之一，使其符合中国国家利益，体现中国权利义务的条款成为该公约的主项。公约中的规定填海造地额度及交易条款对于我国这样一个客观上需要填海造地又具有相当经济实力的国家来说是有很大益处的，把填海造地纳入国际交易平台，从国际地缘政治角度移向国际经济贸易角度，使所涉争端趋于化解。同时，对于国内来说，可增加填海造地的成本，对于适当控制一些商业性填海造地是一个方法，再有关于退地还海，我们国家应走在前列。过去一段时间，我们在国内开展的退耕还林工作取得了一定成效，积累了一定经验，应当把它推广到海洋生态的保护上。从长远的观点看，随着国家经济实力的发展，随着海洋环境保护在国际社会生活中地位的不断提高，退地还海虽然遥远但属必然，现阶段应尽力为此做好准备工作，我们国家先走一步，多做一些也可以抵消国际上对我国填海造地工程的异议。
作者：黄卫东
