[摘要]矿难，不只使我们遭到了一次次的惨痛经验，同时也突显了一些法律的盲区。政府部门的监管不力，行政行为过程中的不作为，以及事故调查背后躲藏的“官商勾搭”、“官煤入股”的渎职行为是矿难发作的主要缘由之一。文章从行政法角度动手，对矿难所引出的行政法相关问题停止了剖析和讨论。文章以为．应从行政监视的落实、行政不作为违法的国度赔偿制度的树立及行政问责制三方面停止完善。
[关键词]矿难；行政答应；行政监视；行政不作为；国度赔偿；行政问责制
依据国度平安消费监视管理局统计，年我国煤矿企业发作各类伤亡事故共计起，死亡6009人，均匀下来，每天就有16．4人死于矿难，每百万吨煤死亡率达3．08％。统计还显现，我国均匀每人每年产煤321吨，全员效率仅为美国的22％、南非的8．1％，而矿难事故死亡率却是美国的100倍。固然2005年煤矿事故起数降落9、2％，死亡率减少1．5％，煤炭消费百万吨死亡率减少0．270％，但还是发作了4起百人以上的矿难。面对这些惊心动魄的数字，每一个有良知的中国人都曾经深深地认识到，平安消费是我们必需要面对的一个课题。
我们的政府和各方面专家学者都在剖析缘由、寻觅对策，发作如此高的死亡率、如此频繁的矿难事故是有很多综合要素的。能源慌张带来煤炭资源需求的旺盛，企业主为了获取暴利而疏忽矿井的平安，漠视工人的生命停止的违法违规操作是其发作的直接缘由。但是政府部门的监管不力，行政行为过程中的不作为，以及事故调查背后躲藏的“官商勾搭”渎职行为同样是矿难发作的主要缘由之一，以至能够说是基本的缘由。因而，本文将对这一社会问题引出的行政法的相关问题停止剖析和讨论。
一、严厉行政答应，增强行政监视，健全平安消费监管体制现阶段行政答应存在的一个最突出的问题，就是对行政答应行为的监视和管理较为单薄，短少相应地监视保证机制，违法者义务得不到应有的追查。特别是对煤矿的答应中，这些问题十分突出。从我们看到的一些煤矿特大事故报道中发现，在权利的遮护下，一些非法老板置最最少的平安规范和平安投入于不顾，猖獗追逐短期利益，在申办各种证照中搞权钱买卖；有些答应机关和政府部门庇护非法消费行为。
正如山西省社科院一位研讨员指出，每一次矿难简直都是义务事故。假如按规程操作，完整能够防止。关于平安消费，国度有关部门及各级中央政府所颁发的法律、文件可谓应有尽有，各消费单位与之相配套的各项平安规章制度也一应俱全，为什么在这么多的平安规章、平安制度下还会发作不该发作的事故呢?问题的关键就是，使平安规章制度没有落实到行动上。一方面，煤炭消费直接关系中央经济利益，中央政府缺乏严厉监管的意愿，中央政府整理煤炭消费次序的决计会层层衰减。另一方面，政府体制内缺乏有效的权利限制机制，所以，行业监管部门的糜烂现象相当严重。行业监管需求经过政府体制变革，有效地约束监管官员的权利，克制监管失灵，并鼓励监管官员老实地承当本人的监管义务。而这两个措施是互为条件的。一个正常的市场离不开有效的监管，监管也能够经过贿赂办到证照。由于煤矿行业的答应是由行政机关检查批准的，增强平安消费监管体制就是要增强行政监视。行政主体应当按照法定职权对相对方恪守法律、法规、规章，执行行政命令、决议的状况停止检查、理解、监视。
行政监视的目的，是保证法律法规的贯彻执行。
行政监视包括对行政审批事项执行状况的监视，也包括对非审批事项能否按法律法规的规则施行的监视。但在实践工作中，行政监视缺位、错位现象比拟严重，一是经审批的事项没有人监视，未经审批的事项无人监视，呈现了“有证运营——七八个部门管，无证运营大家都不论”；二是审批权大家争，监视权想方设法推，说是“齐抓共管”，实践上是只批不论；三是以为《行政答应法》中有规则的就不能去停止监视、检查．以“行政答应”小范畴的行政监视替代行政管理大范畴的行政监视，放弃法定行政监视权，这些都招致了一些法律法规落实不到位．进而形成一些不可挽回的损失。针对以上问题，行政主体应该真正落实行政监视，增强监视的主动性。行政机关要主动展开行政监视，主动查处违背法律法规的行为。在行政监视的立法方面，应对其监视的程序停止详细化、明白化。首先，赋予监视机构独立的监视职能。其本质是监视机构以监视主体的位置独立行使监视权。经过一定的立法程序，赋予党的各级纪律检查机构、政府的行政监察机构、司法系统的检察院和法院的独立监视职能。笔者倡议，在不从基本上改动现有体制的前提下，应当恰当修正现行的相关法律，使监视机构成为只对上级主管部门担任的派出机构，实行垂直指导体制，使独立监视替代隶属监视。第二，约束行政权利的不时扩张，标准详细行政行为，增强行政监视法治化。在我国，行政权利的不时扩张、不受约束是招致我国行政权利失控及异化糜烂的主要缘由，为此，必需增强对行政行为的立法，特别是在市场经济社会，政府到底该管哪些事情?不该管哪些事情?管到多大范围?在现阶段还是很含糊的认识，全靠行政机关本身的解释。所以，在立法上应该尽快明白其权利职责行使的详细范围。国度应当尽快制定和公布作为调整和标准监视关系的根本法律——《监视法》，以防止因违法带来的宏大损失。
二、确立行政不作为违法的国度赔偿，完善矿难赔偿在社会生活中，存在许多行政主体的不作为行为，由于这些行为而招致了严重的结果，不只给受害人带来了财富的损伤，以至是以生命为代价的。例如，在重点施工过程中有关行政部门没有尽到监管的义务而招致的豆腐渣工程，由于行政机关的不作为而惹起的严重伤亡事故等。详细到矿难发作缘由更是如此。
煤矿行业是一个高危行业，世界各国都非常注重其平安消费问题，即使如此，矿难亦不可能完整防止。从矿难发作的缘由剖析，应有“天灾”与“人祸”之别。前者主要是指由于自然等不可抗拒要素招致的矿难，然后者是指由于相关人员(企业和行政机关)的过错行为而引发的矿难。依据我国《国度赔偿法》的相关规则，我国国度赔偿法采取的是以违法归责准绳为主的立场，即现行实体法以公权利的行使违法②作为国度赔偿义务承当的前提。可见，矿难国度赔偿义务的发作仅存在于上述后者之中，且相关的行政机关必需有违法情形。
依据我国《矿产资源法》第2条规则，矿产资源属于国度一切，任何公民和组织未经国度受权的主管部门批准都不得从事勘探、开采矿产资源的活动。换而言之，在我国，任何公民或组织若要获得勘探和开采矿产资源的权益，都必需向有关的主管部门提出申请，在主管机关检查后，以为其具有勘探和开采矿产资源才能、具有平安消费才能的，经过批准并颁发答应证后才能够从事相关活动。而理想中，矿主贿赂审批官员，使本不具备开采才能、缺乏平安保证措施、不应取得答应证的“问题矿”、“不法矿”转为合法矿的黑幕屡有披露。此为行政答应范畴内的第一种违法情形，能够称之为“非法答应”行为。其二，针对行政答应范畴“重答应轻监管”的弊端，我国新近颁行的《行政答应法》明白规则了行政答应机关的监视职责。而理论中，很多行政机关在做出行政答应行为后，对相关煤矿企业却疏于监视和管理。依行政法，法律上负有一定义务且无不可抗力等要素却不实行的，构成行政之不作为。此即行政答应范畴内的第二种违法情形，权且称之为“监管不作为”。
相关于这些行政不作为违法给相对人形成的损害来看，我国针对行政不作为违法的立法、司法方面的救济制度还没有明白的规则。我国《国度赔偿法》在行政赔偿中，未明白规则行政不作为形成相对方损伤的行政赔偿义务。由于行政侵权义务的构成要件中的一个重要条件是法律规则，在《国度赔偿法》没有明白规则的状况下，违法的行政不作为可否构成行政侵权由国度来承当赔偿义务便成了一个有争议的问题。从我国的理想来讲，请求国度对行政不作为违法承当国度赔偿义务，有利于维护公民、法人或其他组织的合法权益，有利于行政主体依法行政，有利于进一步完善我国的法律义务体系。假如对行政不作为侵权行为不给予否认评价，不责令加害人对受害人遭受的损伤予以赔偿的话，就会呈现有违法行为而无监视，有实践权益遭受损伤而无力救济的现象。因而，笔者以为，行政不作为违法应当由国度来负赔偿义务，并且国度负赔偿义务是十分有必要的。从近两年矿难事故的赔偿来看，遇难矿工的最高赔偿金只要20万元，固然较以前的赔偿数额曾经是很高了，但生命是无价的，假如行政主体的不作为行为是矿难发作的缘由之一，那么仅仅由于没有法律的直接规则国度就不承当赔偿义务，这在法理上说不过去的。笔者以为，国度应当给矿难的受害人和关系人停止赔偿。
一)受害人直接求偿在矿难事故中，矿工是直接的受害人，其生命权、身体安康权遭到了严重的损害。在未遇难的状况下，其能够直接行使法律所赋予的赔偿恳求权，主张赔偿所遭受的物质损伤和肉体损伤。首先，所谓物质损伤是指“因侵权行为所招致的具有财富形态的价值减少或利益的丧失”，包括直接损伤和间接损伤(积极损伤和消极损伤)。前者指既有财富的积极减少，如受害人因人身伤害所支出的医疗费、护理费、交通费、营养费；后者指预期增加而未增加的财富损失，如因误工减少的收入、因丧失劳动力而招致的收入减少或丧失。对照我国的《国度赔偿法》对生命安康权赔偿的相关规则，其触及的物质赔偿范围十分之狭窄，主要为医疗费、误工费等(且均有上限规则)，实践上受伤矿工所遭受的物质损伤绝不只限于此，关于其他物质损伤，矿工亦应有权主张求偿。而《国度赔偿法》是关于侵权赔偿的特别法，在其没有明白规则的状况下，应适用民法之相关规则，不能因赔偿主体的特殊性(国度)而采用双重规范。根据《人身损伤赔偿解释》第l7条的规则，赔偿义务人的赔偿范围不只限于受害人的直接损失，还包括间接损失。其次，所谓肉体损伤是指“侵权行为所致受害人心理和感情遭受之创伤和痛苦，如无法正常停止日常活动之非财富上损伤”。详细包括肉体痛苦和肉体利益的丧失或减损。矿难事故对矿工的生命和身体安康形成了严重的损伤，肉体上的痛苦不可防止。我国《国度赔偿法》对肉体损伤赔偿没有规则，依前述特别法和普通法的关系，亦应适用民法之相关规则。矿工可依据《最高人民法院关于肯定民事侵权肉体损伤赔偿义务若干问题的解释》第1条主张肉体损伤之赔偿。
二)关系人求偿在矿难矿工遇难的情形下，死难者近亲属等的成就求偿主体资历。关于此种情形触及下述两个问题：(1)主体范围依据我国《国度赔偿法》第6条的规则，受害人死亡的，继承人和其他有关系的人享有赔偿恳求权，即求偿主体资历依法发作转移。相关的民事标准中采取的语词为“亲属”或“近亲属”。而上述两类表述所包含的主体范围并不完整重合。笔者以为，该立法瑕疵应予以修法消弭，以坚持用语分歧，而在目前不分歧的状况下，可作扩张解释，认定上述关系人皆成就求偿主体资历。(2)求偿范围。由于资历转移，关于相关求偿主体有权恳求赔偿受害人所受损失应该不存异议。问题是。其能否恳求赔偿因其亲人死亡而对其本身形成的物质和肉体损伤?依据《人身损伤赔偿解释》的规则，肯定了受害人亲属的物质损伤。
因此，上述主体可同时请求赔偿义务机关赔偿其本身的物质损失。而关于肉体损伤赔偿，《最高人民法院关于肯定民事侵权肉体损伤赔偿义务若干问题的解释》第3条则仅限于几类特定侵权行为所形成的肉体痛苦。在笔者看来，亲人逝去所带来的肉体痛苦是极为深重的，现行法律应对此予以充沛关注，而不应将其扫除在外。
三、完善行政问责制近两年，针对行政官员的渎职、渎职惹起的严重事故给人民带来的不可挽回的损失，我国政府于2003年启动了行政问责制，从而掀起了一系列的问责风暴，在局部官员纷繁被查处的同时，在制度上我国从中央到中央也出台了一系列的问责制度。所谓行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承当的职责和义务的实行状况而施行的并请求其承当否认性结果的一种标准，行政问责制度是施行义务政府、法治政府、民主政府的一个重要途径。¨我国行政问责制的施行招致一批官员被追查义务，博得了社会各界的分歧好评，但是剖析目前行政问责制的施行过程中呈现的问题，我们不难发现这一制度还存在法律上的缺失。从目前的行政问责制度来看，我国已有的行政问责制只是政策、中央性的规章，还没有上升为法律，其中一些规章的规则还存在明显的缺陷，特别是对法律义务的承当还远远不够，不少党政机关出于淡化事情影响的思索，对义务官员有所偏袒，只注重于追查其行政义务，而逃避追查法律义务。目前一些中央倾向的干部引咎辞职的规范中规则“自觉决策、渎职渎职，在职权范围内发作恶性事情，影响恶劣，大众反响激烈的”，这完整混杂了行政义务和法律义务，使得某些官员采取“割发代首”的办法，以辞职来逃避法律义务，这些法律缺失就招致行政问责制度在理论中难以发挥应有的制度效应，从而直接影响到施行问责制度的社会效果，问责面前不对等，同一行为，因发作的时间或地点不同，结果常常会有很大的差别，问责客体不清、主体缺位、范围太窄、力度不强等，这些都是行政问责制不健全带来的结果。
针对施行问责制渡过程中呈现的问题，自创世界问责官员的经历，我国的立法机关应该对这一制度停止法律上的不时完善。
首先，转变行政问责的理念，从权利问责制向制度问责制转变，从行政问责制向民主问责制转变。行政问责制不只仅应该追查详细问题的详细过错，还更应该关注行政主体的基本义务，目前我国的问责范围普通局限在严重义务事故或严重平安事故，仿佛不发作事故，就不发作义务，其实，问责制关键要处理的是，确保政府与官员在平常就充沛承当义务。以中国矿难调查缘由剖析为例，假如行政官员认真实行本人的职责并做到严厉监视到位，一些事故还是能够防止的。中国矿业结合会平安评价中心的李永峰说：“中国是个产煤大国，煤矿平安消费早就有一整套制度和技术保证体系，局部矿难是能够防止的，就拿常见的瓦斯爆炸来说，按中国目前的防治才能和技术程度，只需防备措施到位，瓦斯爆炸事故应该有才能防止。”国外的事实证明，事前强迫比事后的赔偿更能发挥预防发作严重事故的效果。我国的问责制度应该是依照现代政治义务理念树立的，应当是为了改动“官本位”观念，并且要在政府中树立“民为本”的政治道德和“无功便是过”的执政理念，真正表现民主问责的肉体，即官员要随时随地承受来自媒体、人大、司法、上级、民众的监视。
其次，标准明白的问责主体。依据世界各国问责制的理论，问责制既需求同体问责，也需求异体问责，而关键是异体问责。¨依据问责主体的职权不同，能够各按其职停止问责，如党组织问党员干部的责，政府问其有权处分的官员的责，人大问其任免的官员的责，以立法方式完善问责主体的权利，确保问责到位。合法、有效问责的客体也就是义务主体，要明白问责客体就先要明白行政机关及其工作人员的各自职责，也就是在政府内部要理顺政府部门之间的关系，明白合理地界定他们之间的职能权限，并且在部门内部、各岗位之间、上下级之间的权责也要标准化、明白化。再次，义务承当方式细化。目前普通理论以为行政问责制承当义务的内容主要有四种，即政治义务、行政义务、法律义务、道德义务，但是在理论中，承受问责的官员应该追查何种义务是含糊不清的，如上面提到的有些官员将引咎辞职作为万金油，不论义务大小都以辞职了之。针对这种现象，真实是有必要将引咎辞职停止标准化、制度化。因而，正如有些学者倡议的那样，可将承当义务的内容进一步详细化，其中．政治义务方式有：被弹劫、被质询、被罢免、不信任投票等；道德义务方式有公开抱歉、引咎辞。职等；行政方式有纠正不当的行政行为、通报批判、实行职责等；法律义务方式有行政赔偿、返还财富、恢恢复状、恢复声誉、赔礼抱歉、消弭影响、免职、开除、撤销违法行政行为等。
最后，完善问责程序是任何健全的法律制度所必备的要素，正是程序决议了严厉的法治与肆意的人治之间的根本区别。当前我国人大和公民两个主要问责主体的缺位比拟严重，完善问责程序应重点从这两方面增强。一是完恶人大问责程序，把宪法赋予人大问责政府官员的方式——问询、质询、罢免、弹劾权，经过标准程序加以保证，使之具有可操作性；二是完善公民问责程序，树立一套可启动、有根据的公民问责程序，使公民监视政府的权益真正发挥出来。¨同时对被问责的人员如何申辩等也必需加以完善，人为地剥夺被问责者的申辩权，是违犯立法目标的。
以上就是笔者经过矿难引发的行政法上的一些考虑，当前我国提出了依法行政、建立法治政府的目的，这一目的的完成请求行政主体在停止行政行为时，全面严厉落实《行政答应法》，增强行政监视，健全平安消费监管体制，加快《国度赔偿法》的修正进程，不时完善和补充法律存在的破绽，完善现有的行政法律制度．为我国的经济建立提供强有力的法律保证。
