摘要：法律援助是现代国家普遍采用的一项司法救济制度，其要旨是通过对贫困者提供法律帮助，维护其合法权益，实现社会公平正义。我国法律援助制度经过十多年的发展，取得了瞩目的成就，但在立法层面、实践层面和观念层面等方面仍存在很多问题，制约着法律援助制度的发展，亟需加以完善。
关键词：法律援助、法律帮助、合法权益
一、我国法律援助制度存在的问题
（一）立法层面存在的问题
从法律效力的层级来看，目前，我国涉及法律援助的法律规范主要有四个层次：一是《刑事诉讼法》、《律师法》、《老年人权益保障法》、《妇女权益保障法》等法律中有关法律援助的规定；二是行政法规即《法律援助条例》；三是各省级人大制定的法律援助的地方性法规；四是司法部、民政部、财政部等国务院各部委以及省级政府制定的法律援助行政规章。此外，在我国法律援助的法律体系框架下，还包括最高人民法院有关法律援助的司法解释。
从形式上看，我国关于法律援助的法律体系已初步形成，尤其是《法律援助条例》的颁布实施，为我国法律援助的发展奠定了坚实的法制基础。然而如果我们冷静审视，不难发现这一体系的诸多缺陷。其一，《刑事诉讼法》、《律师法》、《老年人权益保障法》、《妇女权益保障法》等有关法律援助的规定非常原则、内容单一，缺乏操作性，不能对法律援助提供法律支持；其二，《法律援助条例》虽然是我国第一部关于法律援助的全国性立法，但法律位阶不高，相关内容规定得也不全面、不明确，不能起到协调和统领作用；其三，法律援助规范政出多门，散乱无序，导致各法律规范规定不统一，上位法与下违法之间、相同位阶的法律规范之间相互冲突；其四，法律援助立法相对滞后，法律援助范围较窄，不适应改革发展和人权保障的需要。
（二）实践层面存在的问题
从1994年司法部正式提出建立有中国特色的法律援助制度以来，经过十几年的实践探索，我国法律援助经历了从无到有的过程，并取得了显著成绩：一是遍及全国城镇和农村的法律援助组织框架基本建立；二是以地方本级财政拨款与中央、省级财政转移支付经费相结合的法律援助经费保障体系基本形成；三是法律援助范围和覆盖面日益扩大，法律援助质量和服务成效显著，为维护困难群众合法权益，维护社会公平正义，促进社会和谐稳定发挥了重要作用。
然而在法律援助的发展进程中，也逐渐暴露出一些问题：其一，供需矛盾突出，法律援助的提供能力与困难群众的实际需求还有较大差距。数据显示，目前，我国共有法律援助机构3000多个，拥有专职人员12000多人。而我国现有城市最低生活保障对象约2000万人，农村中贫困人口约为4000万人，残疾人约8200万人。大量困难群体需要法律援助，而我国法律援助机构现有人员远远不能满足这些需求。其二，各地法律援助发展不平衡。一是省际之间发展不平衡，尤其是西部地区和经济欠发达地区法律援助人才短缺，法律援助经费缺口严重；二是城乡之间发展不平衡，大量的法律援助资源集中在城市，而农村的法律援助资源相对匮乏，至今为止，全国还有210个县没有律师。其三，法律援助机构的性质和职能定位不统一，管理体制不畅。截止2008年底，全国已建的机构中，行政占51%，参公管理的事业单位占18%。34个省级机构中，9个是行政性质，21个是参公管理的事业单位，还有4个是全额拨款事业单位，北京、重庆两市设有两套机构，其余省份都是一套机构。由于法律援助管理体制还没有完全理顺，一定程度上影响了法律援助工作管理的效率和水平。
（三）观念层面存在的问题
近年来，党中央、国务院高度重视法律援助工作，在中央有关文件和国务院政治工作报告中，都明确提出“要加强和改进法律援助工作”，要“做好法律援助工作”。2006年司法部专门制定了《法律援助事业“十一五”时期发展规划》，确定了未来五年法律援助事业发展的指导思想、工作原则和目标任务。为贯彻落实中央的指示精神，各地纷纷采取积极措施，进一步加强和完善法律援助工作。一时间，法律援助工作在我国呈现出一片繁荣景象。然而在繁荣景象背后，我们也看到了一个令人担忧的现象——对法律援助认识上的错位。现在各地纷纷将法律援助作为一项民心工程来实施，法律援助在我国被誉为法律界的“希望工程”、“阳光工程”、“形象工程”，这样定位的直接结果是，法律援助的形象意义大于法律援助的人权保护意义，因而，在实践中，一些地方政府热衷于设立法律援助机构、搞面子工程，却并不积极提供法律援助服务，最终，法律援助被视为一种恩赐，而不是一种权利。
二、完善我国法律援助制度的建议
（一）健全法律援助法律体系
从国外法律援助立法例来看，主要有两种形式：一种是在宪法中确立法律援助，然后在诉讼法、律师法以及其他法律中分别加以规定；另一种是在宪法中确立法律援助，然后采取统一的《法律援助法》对法律援助作出全面、系统的规定。我国法律援助立法采取的是第二种立法例，然而如前所述，尚未形成一个结构严谨、层次分明、内在联系紧密的统一的有机整体。有鉴于此，今后我们应当从以下方面着手构建我国法律援助法律体系：第一，在《宪法》中明确将法律援助作为公民的一项基本权利加以规定，从而为法律援助制度提供宪法依据；第二，提高法律援助的立法层次，由全国人大制定一部《法律援助法》作为法律援助的基本法律，将分散于各单行法律、行政法规、司法解释中的相关规定集中起来作出统一规定，并重点对法律援助范围、法律援助机构、法律援助经费等加以明确规定，保障法律援助制度的统一性、协调性；第三，在制定了《法律援助法》的前提下，单行法律中不宜就某一方面或某一内容的法律援助再进行具体规定，仅作出原则规定即可；第四，国务院根据《法律援助法》对《法律援助条例》修改后，作为《法律援助法》的实施细则；第五，地方人大和政府可以根据本地实际情况制定本地的法律援助实施办法，但也要严格遵守法的等级效力原则，不得与上位法相冲突。
（二）建立国家援助为主、社会援助为补充的多元主体法律援助模式
在我国，法律援助是国家责任，这意味着国家设立专门的法律援助机构并提供财政支持。然而就目前我国的现实国情来看，不论是国家的财政投入，还是法律援助人员的数量，远远不能满足社会对法律援助的需求。因此，扩大法律援助主体，鼓励和引导社会力量积极参与法律援助，是缓解我国目前法律援助供需矛盾的现实选择。事实上，法律援助的国家责任并不排斥企事业单位、社会团体、律师个人等积极参与法律援助活动。《法律援助条例》第8条规定：“国家支持和鼓励社会团体、事业单位等社会组织利用自身资源为经济困难的公民提供法律援助。”从法律援助实际运作情况来看，法律援助主体已呈现出多元化的趋势，除政府设立的法律援助机构、人民法院外，还包括社会团体、大专院校、律师个人等等。面对多元化的法律援助主体，当前我们亟需理顺各援助主体之间的关系，避免政出多门，保障法律援助工作健康有序发展。基本的思路就是确立国家援助为主、社会援助为补充的多元主体的法律援助体系。在这一思路下，应着重做好以下工作。第一，建立法律援助协调机构，协调政府、法院、检察院、公安机关、民政部门、律协等各部门之间的关系，使各部门既有分工又有合作，实现法律援助的协调统一；第二，加强国家法律援助的机构和队伍建设，将国家法律援助经费列入财政预算，尤其要重点解决经济发达地区与经济不发达地区之间、城乡之间法律援助资源的合理配置问题；第三，鼓励和支持工会、妇联、残联等社会团体以自身人力和财力资源为本社团特定对象提供免费法律援助；第四，完善法律援助志愿者队伍建设，引导那些热心社会公益、乐于奉献的社会上的法律人才特别是具有较高法律专业水平的人士加入到法律援助志愿者队伍，为城乡居民提供无偿、优质、高效的法律服务。
（三）提高对法律援助性质的认识
法律援助制度起源于西方国家，迄今已有100多年的历史。从西方国家法律援助的发展历程来看，经历了“以慈善为基点的法律援助”到“以权利为本的法律援助”的历史过程。这一变化是法律援助的根本性转变，它表明法律援助已经不再是一种律师慈善行为，而是一种国家责任。法律援助已不再被认为是对穷人的一种恩惠，而是穷人基于人权所应享有的一项基本权利。这使得法律援助真正成为维护贫困者合法权益、促进社会公平正义的现代司法救济制度。
我国法律援助制度虽然起步比较晚，但起点比较高，在法律援助制度建立之初就将其定位为国家责任。《法律援助条例》第9条规定：“法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。”这一规定明确了在法律援助中国家与公民之间的法律关系，即国家负有为社会贫困者提供法律援助的义务和责任，社会贫困者享有国家提供法律援助的权利。因此，政府一定要转变观念，充分认识法律援助是国家的一种法律责任，而不是一种道义行为、政治行为，公民获得法律援助是基于权利而不是被恩赐。要改变将法律援助作为慈善或公益行为的做法，不能将法律援助简单看作是党和政府的送温暖活动。法律援助不仅仅是“希望工程”、“民心工程”，更是政府的法律责任。
