近年来,随着我国城市化进程的推进,征地补偿成为热门话题。城市化改革是一个城市逐步扩容、吸纳农民进城的过程,必然涉及征地补偿与失地农民安置,实践中存在的多头征地、补偿政策不一、安置方式各异等问题,常常引发各种矛盾及围攻当地政府和征地工作人员的事件,影响社会稳定,必须引起学界和政府的高度重视。
一、征地补偿的民法基础———地上权制度
地上权制度在西方民法中具有悠久的发展历史。初期的罗马法对于地面上的物品适用添附原则,即“一切被建筑于地皮上的物添附于地皮,建筑物不具有地理的价值,建筑人不能取得建筑物的所有权,所有权归土地所有权人享有”(杨立新,2000)。这种添附原则不利于建筑人权利的保护,为此,罗马法规定了地上权制度,允许建筑人在享有地上权时可以先向土地所有权人支付地租,由此获得保存建筑物和其他工作物的权利。这种制度为后世的德国、日本、瑞士、意大利等国的民法典所继承。而在英美法系国家中,为解决土地归属与用益的矛盾,在财产法中也对土地租赁占有人规定了与大陆法系地上权人类似的权利(包括可以代代继承、可以自由买卖)并使这种无限的租佃人权利演变为后来土地的绝对所有权(李进之,1999)。地上权制度更进一步的发展就是我国台湾地区民法所规定的法定地上权的两种情形,其一是当土地及房屋同属于一人所有,而以土地及房屋进行抵押,如经拍卖,其土地及房屋的买受人各异时,房屋所有人亦当然取得土地的地上权;其二是房屋、土地本属于一人所有,而仅以房屋或土地一项抵押,当拍卖房屋或土地时,房屋所有人当然取得土地的地上权。这种规定是在确保债权安全的基础上,充分考虑到最大限度地利用物的效能而设计的,以期充分利用物的多重价值。
地上权制度体现了人类对资源稀缺性的深刻理解和理性选择,同时地上权人享有与土地所有权人相对抗的充分权利,从某种意义上讲,它也是私人财产权神圣不可侵犯的民法表达。在地上权制度中,地上权人的权利主要包括对于因行使地上权而建立起来的建筑物享有所有权,地上权和此建筑物的所有权都是可以转让的权利,在地上权上可创设抵押权、土地债务等其他权利(何勤华,李秀清,2000)以及排除他人妨害的物上请求权、相邻权、在地上权相灭时取回其所设之物的权利。当建筑物成为地上权人的工作物时,如果地上权因存续期间届满而消灭,地上权人有权要求土地所有人按建筑物现时价格进行补偿。德国民法典关于不动产所有权保护的规定均适用于地上权,当土地所有权人在期限届满之前行使返还土地请求权时,必须对地上权人的地上权提供适当的赔偿,而且这并不导致地上权的当然消灭(何勤华,李秀清,2000)。我国台湾地区民法典第840条规定,地上权人之工作物为建筑物者,如地上物因存续期间届满而消减,土地所有人应按建筑物之时价为补偿。同时,我国台湾地区所颁布的《大众捷运法》也有空间地上权的规定。《大众捷运法》第19条规定,大众捷运系统因工程上之必要,得穿越公、私有土地及其土地改良物之上空或地下。但应择其对土地及其土地改良物之所有人、占有人或使用人损害最少之处所及方法为之,并应支付相当之补偿。前项须穿越私有土地及其土地改良物之上空或地下之情形,主管机关得就其需用之空间范围,在施工前,于土地登记簿注记,或与土地所有权人协议设定地上权,协议不成时,准用土地征收条例规定征收取得地上权。由此可知,地上权人享有充分的权利保障,目的也是防止土地所有权人利用所有权妨碍地上权行使,调动用地者的积极性,激活房地产市场,发挥物的效用,满足社会发展需求,实现利益的合理配置。从这一理念出发,美国宪法第五修正案规定,政府无权征收个人土地和财产,除非给予合理的赔偿。
我国内地土地使用制度的运行模式来源于香港,这种土地使用权制度的规定并不是经过法学上严格论证后提出的法律概念,而只是经济上的“土地使用”加“权利”这一法律外壳(梁慧星,1998)。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第40条规定,土地使用权期满,土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。从此条规定看,这种“中国特色”的土地使用权制度是与依补偿原则的地上权传统理念相悖逆的。而《城市房地产管理法》第19条规定,国家对土地使用者依法取得的土地使用权,在出让合同约定的使用年限届满前不收回;在特殊情况下,根据社会公共利益的需要,可以依照法律程序提前收回,根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。这一规定实际上肯定了土地使用者的地上权,即在特殊情形下,作为土地所有者的国家对于享有“地上权”的土地使用者有补偿义务,体现了对于权利的尊重和法律面前一律平等的准则。我国的土地使用权制度,部分地包含了地上权的内容,但在如何平衡保护土地所有权人与土地使用权人的权益上,实践中还存在诸多弊端和理论障碍。在我国建立地上权制度,应当包含国有土地使用权、宅基地使用权、土地承包经营权中用于植木造林的权利,“用地上权一以贯之,使相同的权利归并到一起,使立法更为明确、更为简洁,且与国际立法习惯相一致,更便于执行和进行经济交往”(杨立新,2000)。而这一制度构成了征地补偿的民法基础,即地上权人的地上权因征地补偿而消灭。征地补偿不再仅仅是日常生活中的行政性或政策性法律规定。
作为土地所有权主体,国家应当依照地上权的规定保护地上权人的权益,在实践中充分贯彻地上权的物权法律属性。地上权制度的设定能够体现民法精神的重要一面,即反映国家与用地者之间作为平等主体所构成的民事法律关系。国家无权随意剥夺用地者的财产,而应依平等协商原则解决问题,这就为国家行为设置了权力底线,使其更加符合理性原则和权力自我约束理念,国家行为的合法性由此获得认同。
二、地上权制度对于征地补偿的实践意义
根据《城市房地产管理法》第19条的规定,土地拆迁征用的理由是“根据社会公共利益的需要”,这是一个弹性很大的表述,我国至今尚无有关权威性解释对其予以说明。政府土地管理部门的自由裁量总会包含许多不确定性因素,“国家代理人”基于个人利益的“权力腐败”对私人利益、国家利益的损害让人不安,这种对于私有财产的不安全感甚至造成社会不稳定和个人情绪上的抵触。但若每个利害关系人都对政府过分要求,追求过高补偿,拒绝配合政府行为,则会降低行动效率,从根本上有碍社会发展。为此,民法的地上权制度可以发挥制度补偿的积极意义。地上权制度的设定处处考量物的充分利用。
而《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第40条的规定实际上剥夺了土地使用人的取回权,土地开发和地上物的权利受到了侵害。此外,我国不承认土地使用权人抛弃其土地使用权的规定也与传统地上权制度相异。地上权制度正是通过赋予地上权人广泛而充分的权利,体现了民法的自治理念和设立地上权契约的自由观念,而民众的这种观念和自治权利的享有正是“征地补偿”这一“地上权消灭事由”能够真正落到实处的法律制度与民众意识层面的保障,为土地拆迁征用的合法性提供了制度支持。试想,民众如果未能享有土地开发利用的充分权利,而法律对权利的限制又过多,征地补偿只能在民众的内心留下恐惧和排斥。地上权制度的充分遵守不仅是私人利益保护的利剑,同时又成为政府行政行为正当化的法律依据,具有重要的实践意义。大陆法系传统民法地上权制度始终贯彻的原则是“土地所有人以时价补偿为代价取得地上建筑物的所有权”,地上权制度的价值理念既包括充分利用土地价值,也包括尊重地上权人的利益。
就利用土地价值而言,1962年纽约港务局对世贸大楼的征地活动可谓经典案例。原世贸大楼所在地是纽约市著名的电子一条街,有几百家电子产品商铺在这里经营。后来,纽约港务局希望在此修建世贸大楼,于是着手征地,作为商铺利益代表的商人协会上诉至美国最高法院,法院的意见倾向于征地,原因在于该地区毗邻华尔街和纽约港,世贸大楼的修建将会吸引全世界的投资,给纽约乃至美国带来更大的繁荣。因此,美国最高法院驳回了商人协会的上诉。而世贸双塔的建造,也确实为美国带来了繁荣,更体现了“充分利用土地价值”的理念。当然,充分利用土地价值只是社会公共利益的一个方面,社会的发展首先要保护人的生存权与发展权,在城市改造过程中,拆迁征用方必须尊重人的基本权利,这自然引出了第二点,即尊重地上权人的利益,而最重要的是对权利人利益的补偿。征地使地上权人丧失地上权,价值补偿成为应有之意,同时,补偿又是程序性制度安排,可谓地上权消灭的“破产清算”。对此,大多数国家所采取的办法是,如果征地拆迁双方无法就相关问题达成协议,就需要通过司法过程来实现政府利益与个体利益的动态平衡,在司法裁决作出之前,将绝对禁止强制拆迁。当事人所获得的“公正赔偿”是在“得到通知、听取证词、上诉”等充分程序保障的过程中实现的。通过司法的公正程序满足双方的“公正感”,充分体现了现代司法理念。我国许多地方都在尝试进行征地补偿改革,如嘉兴市实施的由政府统一征地、统一补偿、统一办理失地人员“农转非”和“养老保险”等政策正是通过阳光程序来提高征地拆迁效率的尝试。当然,这些政策的公正实现依然有赖于权利人程序权利的保障,这样才能使地上权利益真正得到合理补偿。因此,在我国民事立法中明确界定地上权制度,实现“物尽其用”的用益物权特性,既是我国物权法体系完善的必需,同时对于规范政府行为、保护市民社会的私人权利、真正实现公共利益具有重要的现实意义。
