1职能转变的内在要求
测绘地理信息事业是经济建设、社会发展和国防建设的一项基础性事业，在维护国家安全、完善宏观调控、促进区域协调发展、转变经济发展方式、应急救急、构建资源节约型和环境友好型社会等方面，其地位和作用越来越凸显。随着经济社会发展对测绘地理信息需求日益旺盛以及科学技术的突飞猛进，测绘地理信息工作业务范围的不断拓展，测绘地理信息行政管理的对象、内容和方式也随之发生根本性变化，地理国情监测应声而起、地理信息安全监管任务日益加重、地理信息产业快速壮大、测绘应急保障服务需求剧增等，急需加快健全测绘地理信息行政管理职能以适应发展的要求。总的来说，新时期测绘地理信息行政管理职能转变主要有以下五个方面的内在要求。
1.1维护国家地理信息安全的现实要求
地理信息是国家重要的基础性、战略性资源，相当一部分的地理信息包含了敏感的位置和属性信息，涉及到国家秘密，关乎国家安全和民主利益。随着卫星遥感、全球导航定位等科技的不断进步，遥感影像分辨率不断提高，通过卫星和网络等手段确定地球表面目标及其性质特征越来越容易，这对维护地理信息安全带来严重挑战;同时，随着测绘工程建设、互联网地理信息交易、导航与位置服务等地理信息应用的快速发展，地理信息相关违法行为也呈现主体多元、领域宽泛、案情多样、危害长远的态势，这对加强地理信息安全监管带来巨大挑战。近几年，我国屡屡出现非法获取、提供和使用涉密地理信息，擅自生产、出版和传输地理信息的事件，特别是一些外国的组织和个人到我国敏感地区非法从事测绘和窃取地理信息数据，对我国国家安全构成了严重威胁。针对我国地理信息安全面临的严峻形势，必须进一步强化地理信息安全监管职能，加强对测绘地理信息生产、管理、审批、发布与应用各环节中涉密敏感地理信息的预警分析与动态监控，支持多部门间信息共享和业务协作的安全监管，加大地理信息安全违法行为的整治力度，全方位保障国家安全。
1.2推进行业信息化建设的迫切需要
测绘地理信息的信息化，既是国家信息化建设的重要内容，也是全面提高国家信息化水平的重要条件。人类活动的信息80%与地理位置相关，地理信息能够为国民经济和社会信息化建设提供统一、标准、权威的地理信息数据基底，促进各行各业各类信息的集成、整合和共享。离开准确、丰富的地理信息，就不可能实现经济社会各领域的信息化。目前，国家尚未确立测绘地理信息部门相关的管理职能，测绘地理信息行业的信息化建设还缺乏国家层面的规划、统筹、指导和引领，地理信息数据分隔、标准不一、“信息孤岛”屡见不鲜，难以形成“一张网、一个图、一个平台”，使得测绘地理信息在促进国民经济和社会信息化进程中的作用难以充分发挥。为此，急切需要确立测绘地理信息部门在该领域信息化建设中的职能，规划全国的测绘地理信息信息化建设，开展数字中国、智慧中国的地理空间基础设施的顶层设计，促进现代测绘与地理信息的标准统一，增强地理信息的现势性，推动地理信息资源在跨行业、跨部门中的互联互通、开发利用与共享，为加快实现国家信息化做出更大贡献。
1.3发展壮大地理信息产业的客观需要
作为战略性新兴产业和生产型服务业的重要结合点，地理信息产业具有科技含量高、环境污染少、市场前景广阔、吸纳就业能力强的特点，不仅有利于扩大居民消费，而且有利于调整和优化经济结构，开发利用潜力很大。近年来，在测绘地理信息部门的支持和指导下，我国地理信息产业保持了健康、快速发展的态势，“十一五”期间，全行业服务总值年增长率超过25%，2012年总产值近1500亿元，产业相关企业已超过2万家，从业人员超过40万人。但是，地理信息产业发展依然存在产业结构不合理、总体规模偏小、产业链不完善、技术自主创新能力不足，核心竞争力不强等问题，无序竞争、超资质测绘、无资质测绘等现象也时有发生。这与测绘地理信息部门的产业管理职能偏弱密不可分，为此，需要进一步完善测绘地理信息部门培育、指导和规范市场发展的相关职能，加强对产业发展的宏观指导和政策支持，强化地理信息市场的统一监管，营造公正、公开、公平的市场竞争环境。
1.4开展地理国情监测工作的急迫要求
2009年国家测绘地理信息局通过组织开展测绘地理信息发展战略研究，创造性地提出了开展“地理国情监测”的命题。2011年李克强副总理在视察测绘创新基地时明确指出“要加强地理国情监测”。开展地理国情监测已成为党中央国务院对新时期测绘地理信息工作的新要求，是对传统基础测绘工作的升级与转变，是测绘地理信息部门努力践行科学发展观的重要体现。目前我国正处在工业化、城镇化快速发展时期，也是地表自然和人文地理信息快速变化的时期，地理国情作为重要的基本国情，是宏观调控和促进可持续发展的重要决策依据，也是建设责任政府以及服务政府的重要支撑，对于科学布局工业化、城镇化，统筹规划、合理利用国土发展空间，有效推进重大工程建设等至关重要。然而，当前相关法律法规、国务院关于国家测绘地理信息局的“三定”规定等对地理国情监测尚未作出明确规定，为此，适应形势发展的需要，有必要增加测绘地理信息部门的地理国情监测与统计服务职能。
1.5提升应急服务保障水平的强烈需要
地理信息是科学决策的基础，在自然灾害等突发事件发生后，通过及时启动测绘应急保障预案，开展地理信息数据变化的应急测制、更新和提供工作，达到及时了解地表覆盖、生态环境等方面的变化情况和预测预警信息的目的，从而为各级政府和有关部门灾后救助等提供有效的帮助，这是多年来测绘地理信息工作应对突发事件的实践经验的反映。近年来，我国自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等各类突发公共事件频发而且呈现愈演愈烈之势，应急测绘保障任务越来越繁重。纵然测绘地理信息部门在抗击汶川特大地震、舟曲特大山洪泥石流等重大自然灾害和灾后重建中，发挥了不可替代的特殊作用，但也暴露出测绘应急保障统筹协调能力与灾情地理信息获取能力不强等问题，强烈需要进一步强化测绘地理信息部门的应急保障服务职能，完善测绘地理信息应急保障机制，统筹协调全国测绘地理信息应急工作，健全应急测绘保障服务工作机制，大幅提升应急保障能力，不断增强应急战略防备能力。
2职能转变的重点
新的时期，转变测绘地理信息行政管理职能，就是要紧扣建设服务型政府的基本要求，围绕“宏观调控、市场调节、公共服务、社会管理”等政府职能转变的具体要求，密切结合测绘地理信息工作实际，准确把握新时期测绘地理信息工作的新特点，适应经济社会快速发展不断提出的需求变化，立足于最大限度发挥测绘地理信息部门在国家经济建设、国防建设和社会发展中的作用，加快调整、完善和优化测绘地理信息行政管理职能。转变测绘地理信息行政管理职能，关键是要解决测绘地理信息部门“越位、缺位、错位”的问题，着力提高政策引导能力、宏观调控能力、公共服务能力和市场监管能力。当前，测绘地理信息行政管理职能转变的重点主要包括以下五个方面。
2.1从重生产到以加强行政管理为主的转变
长期以来，测绘工作一直呈现着较强的生产建设性质，工作任务具有较强的计划经济色彩，测绘部门更多地表现为以抓基础地理信息数据生产为主的部门，几乎全程参与基础测绘任务和项目的规划、设计、实施、成果提供等工作，这与测绘部门作为国家和地方重要行政管理机构的地位和应履行的职责并不相符，也与完善社会主义市场经济体制的有关要求不相适应。为此，在转变职能方面，首要的是要加强和切实履行测绘行政管理职能，从机构设置和管理机制方面有限减少对微观的测绘地理信息生产服务活动的直接干预，由过度专注于基础测绘生产向更加注重满足经济建设、社会发展、人民生活等对测绘地理信息基本需求转变，从具体的、细微的事务性工作中抽出身来，做好战略部署、规划计划、政策引导与支持、公共服务、市场监管等工作。
2.2从重管理本系统到以管理全行业为主的转变
一直以来，基于测绘业务自身较强的专业性，测绘行业属于国民经济和社会发展中较小的一个行业，测绘部门在履行行政管理职能方面通常以管理系统内的国家和地方性的生产事业单位为主。然而，近年来，随着经济社会的快速发展和其对地理信息需求的日益增加，以及科技的迅猛发展和测绘地理信息社会影响力的不断提升，使得越来越多的单位开始涉足测绘地理信息领域，地理信息产业迅速发展壮大，遍布经济社会发展的各行业、各领域，为此，无论从维护地理信息安全的角度，还是从发展壮大产业、更好地服务经济社会发展的角度出发，都必须加强对整个行业的测绘地理信息活动的监督管理，即从以管理直属单位和测绘系统为主，转变到管理全国测绘地理信息行业和市场为主，充分履行测绘地理信息行政主管部门的“统一监督管理”职能。
2.3从管理测绘事务到管理测绘地理信息事务的转变
测绘地理信息更加凸显了信息化的气息，测绘部门管理的业务将由过去组织基本地形图、基础地理信息数据等基础测绘生产为主，转变到开展以数字中国、天地图建设、地理国情监测为代表的测绘地理信息信息化变革基础上的公共服务为主。由此来看，整个测绘业务在内容上已经发生了明显变化，更加突出信息革命的基本要求，其行政管理的内容也将随之进行相应的调整，增设和完善相关行政管理职能已成为当务之急。
2.4从以服务政府机关决策管理为主到服务全社会科学发展的转变
改革开放以来，测绘事业一直充当着在国家经济建设、国防建设和社会发展中发挥基础性作用的角色，更多地是面向政府机关的管理决策需求提供测绘地理信息保障服务。新的时期，随着城镇化、新农村建设步伐的不断加快，各行各业各领域的快速发展，人民群众物质生活水平的不断提高，各方面对测绘地理信息不断提出新的需求，这就要求测绘地理信息部门在履行公共服务职能方面，要更加凸显公共服务的全面性和均等性，从满足政府部门的测绘地理信息需求为主，转变到全面满足政府、企业、社会公众等各方面科学发展的需求，不仅提供能够满足政府决策管理需要的地理信息及技术平台支撑，而且能够满足企业事业单位生产、人民群众生活对地理信息的基本需求。
2.5从以监督管理市场为主到以培育和完善市场为主的转变
一直以来，测绘地理信息部门切实履行规范测绘地理信息市场秩序的责任，更多地是从维护地理信息安全的角度加强测绘地理信息市场监管，初步建立了统一、竞争、有序的市场。近些年来，地理信息产业作为一个新兴产业，快速发展壮大，已上升为国家战略性新兴产业的重要组成部分，具有科技含量高、环境污染少、市场前景广阔、吸纳就业能力强的特点，是战略性新兴产业和生产型服务也的重要结合点，不仅能直接产生较大的经济效益，还可以带动智能交通、手机通信、现代物流、网络服务等现代服务业发展;不仅有利于扩大居民消费，而且由利于调整和优化经济结构，正在成为国民经济新的增长点。由此，当前及今后一段时期，测绘地理信息部门更有责任和义务培育和完善这一市场，不仅仅是规范市场秩序，而是要适应社会主义市场经济发展的趋势，满足建设测绘地理信息强国的需要，更多地从规划制定与指导、政策扶植与引导、基础环境建立与优化、公共服务提供与支持等方面做文章，加快实现从以监督管理市场为主到以培育和完善市场为主的转变。
3结束语
转变测绘地理信息行政管理管理职能是一项长期而又艰巨的任务，是建设服务型测绘地理信息的重要内容和有力手段，对于促进测绘地理信息事业全面协调可持续发展具有十分重要的作用。本文浅析了新时期转变测绘地理信息行政管理职能的必要性和迫切性，提出了职能转变的方向，将为深化测绘地理信息行政管理体制改革提供基础参考和有益借鉴。
作者：熊伟 单位：国家测绘局测绘发展研究中心
