一、欧盟农产品地理标志质量控制制度法律构成分析
欧盟农产品地理标志质量控制制度的建立完全符合地理标志质量控制的一般原则。在欧盟层面，农产品地理标志质量控制相关法律主要由882/2004号条例②和1152/2012号条例③构成。就法律适用而言，前者是一般法，后者是特别法。作为特别法，1152/2012号条例明确规定：成员国应当根据882/2004号条例的要求指派实施符合说明书核查的控制主体———主管部门④或控制机构⑤；申请农产品地理标志时必须在说明书中指定控制主体⑥；符合说明书的核查应当在产品投入市场前进行⑦；这种核查产生的费用可以由经营者承担，成员国也可以承担⑧。另外，该特别法还规定，882/2004号条例要求成员国官方制定的主要针对食品⑨、饲料安全的多年度控制计划及提交委员会的年度实施报告中，农产品地理标志质量控制工作应作为一个独立的章节⑩。因为质量控制是由官方主管部门或其授权的机构进行，因此这一制度在欧盟称为官方控制制度。作为一般法，882/2004号条例内容极为广泛，涉及官方控制实施的主体，实施官方控制的人员培训，控制和核查程序，控制活动、方法和技术，抽样和分析，官方控制的资金，技术支撑体系，行政协助与合作，多年度控制计划和年度报告，执法措施等[13]。另外，地理标志农产品的可追溯性和食品安全性必须符合该法的一般要求。综上所述，欧盟农产品地理标志质量控制分为两种路径，即主管部门直接对经营者进行质量控制，或由控制机构对经营者进行质量控制，而主管部门负责对控制机构进行监管。成员国有权选择具体适用哪一种管理体制：由主管部门直接监控的如英国、荷兰、爱沙尼亚等国；选择后者的如法国、意大利、波兰等国[14]。欧盟农产品地理标志质量控制管理体制如图1所示。
二、法国农产品地理标志质量控制制度的特别规定
如前所述，欧盟农产品地理标志质量控制的具体措施由成员国国内法规定，就此意义而言，欧盟有关法律为一般法，成员国国内法为特别法。以法国为例，其《农村法》第6部分第4编第2章对农产品地理标志质量控制进行了详细规定。其特别规定如下：第一，全面实行主管部门—控制机构—经营者的质量控制管理体制。原产地和质量国家研究所(INAO)作为主管部门负责第三方独立控制机构的审批①，经审批的控制机构依据“控制计划”对经营者进行产品是否符合说明书的核查②，核查通过的授予合格证书③。第三方独立控制机构的引入，保证了对数量众多、类型各异的农产品地理标志的全面质量控制。例如，布烈斯火鸡（DindedeBresse）的质量控制机构是非常著名的Certipaq公司，这家成立于1997年的公司主要从事农产品和食品认证工作，由它负责质量控制的地理标志达到160个④。第二，农产品地理标志申请时，除了欧盟法要求的在说明书中指定控制机构外，该法还规定在提交说明书的同时应当提交质量控制计划⑤。质量控制计划是与说明书平行的法律文件，由代表生产者利益的组织和控制机构共同制定⑥，主要规定质量控制的关键点、参考值、评估方法、核查时间、周期、方式等，控制计划必须包括针对违反说明书的行为采取的措施⑦。关键点、参考值、评估方法等内容应当同时写入说明书。例如，佩里戈尔德核桃委托的控制机构是CERTISUD公司⑧，该控制机构与佩里戈尔德核桃的生产者组织共同制定了控制计划⑨。第三，主管部门对于质量控制的监管非常严格，从控制计划的审核，控制机构的监管，到控制技术和方法的制定和发展⑩。第四，税收保证了INAO包括质量控制在内的工作的正常进行。INAO可以向农产品地理标志经营者征税，税率由农业部部长和预算部长在与INAO相关国家委员会协商后联合发布命令輯訛輥。目前，INAO年预算大约2000万欧元，其中20%来自于向生产者征收的税款輰訛輥。法国农产品地理标志质量控制中各个主体的基本职责如图2所示。另外，相关主体如违反农产品地理标志质量控制的相关规定将承担刑事责任。《消费法》规定，构成“未经许可的机构颁发合格证书”、“使用或试图使用欺骗性的合格证书”、“使用某种方式使人认为或容易使人相信产品具有合格证书”等情形，将被处以两年监禁和37500欧元罚款輱訛輥。
三、对完善中国农产品地理标志质量控制制度的政策建议
《农产品质量安全法》是《农产品地理标志管理办法》的上位法，就农产品地理标志质量控制的法律适用而言，《农产品质量安全法》是一般法，《农产品地理标志管理办法》是特别法。《农产品质量安全法》于2006年生效，当时中国的农产品地理标志制度尚未建立，该法没有对农产品地理标志作出任何具体规定，但作为保障农产品质量安全的一般法，地理标志农产品的可追溯性和安全性自应受该法调整。对该法第六章第33条第5项“其他不符合农产品质量安全标准的”情形作出扩张解释，应包括不符合质量控制技术规范的情形，从而将实施符合质量控制技术规范的核查活动纳入监督检查的内容。该法第50条规定了行政处罚规定及罚则。作为特别法，《农产品地理标志管理办法》对于主管部门质量控制职责的规定是：“应当加强农产品地理标志监督管理工作，定期对登记的地理标志农产品的地域范围、标志使用等进行监督检查。登记的地理标志农产品或登记证书持有人不符合本办法第七条、第八条规定的，由农业部注销其地理标志登记证书并对外公告。①”《农产品地理标志管理办法》虽然明确了主管部门对农产品地理标志的监督管理职责，但因缺乏实施细则，各地农产品地理标志主管部门在质量控制方面主动性和规范性不够，质量控制方面的监管机制还不健全。目前，中国农产品地理标志质量控制更多依靠生产者的自我控制和证书持有人的内部控制②。这种控制机制与地理标志质量控制的一般原则存在一定差距。另外，由于国家农产品质量安全抽查检测不向经营者收取费用，资金不足，抽检的覆盖面有限，分摊到农产品地理标志的资源就更加有限，远远不能满足农产品地理标志质量控制的监测要求。结合欧盟与法国农产品地理标志质量控制的制度安排和中国相关制度现状，提出以下建议：第一，仿效欧盟做法，建立中国农产品地理标志质量控制一般法与特别法相结合的制度结构。在《农产品质量安全法》一般法的法律框架下，在现有规则适用地理标志农产品可追溯性和安全性的控制基础上，强化将符合农产品地理标志质量控制技术规范的核查列入监督检查的内容，明确不符合质量控制技术规范的法律责任，特别是行政责任和刑事责任。同时，加快配套农产品地理标志质量控制方面的制度建设。对农产品地理标志质量控制的任务、主体、资金、技术、责任等作出具体规定。第二，借鉴法国经验，在中国农产品地理标志质量控制体系中全面引入第三方独立控制机构，形成主管部门—控制机构—经营者的管理体制。中国农产品地理标志数量众多，类型差异显著，借鉴法国的质量控制管理模式是适合的。农业部作为主管部门，现有的农产品地理标志检测机构可以在经过审批后成为质量控制机构，质量控制费用可以考虑由经营者分摊，解决控制机构管理经费不足问题。针对当前主要依靠生产者的自我控制和证书持有人的内部控制的管理现状，各级农业主管部门应加大监督检查和执法处罚力度。第三，建立农产品地理标志质量控制制度，明确农产品地理标志申请时应当包含质量控制计划，明确规定核查的关键点、参考值和评估方法，以及核查时间、周期、方式等，同时，质量控制计划中应当明确违反质量控制技术规范所采取的措施。同时应规定在质量控制技术规范中注明控制机构的名称、地址和联系方式，以及质量控制的关键点、参考值和评估方法。
作者：周元春 高芳 张梦飞 宋敏
