一、文献综述
世界审计组织（INTOSAI）、各国专业团体、专家学者对国家审计在经济发展中的作用进行了大量研究。1973年，美国会计学会指出：审计是为确定关于经济行为及经济现象的结论和所制定的标准之间的一致程度，而对这种结论有关的证据进行客观收集、评定，并将结果传达给利害关系人的有组织的过程。1977年，世界审计组织提出：公共资金的管理意味着一种委托关系，因此，有公共财务管理就一定要有审计。审计本身不是目的，而是要及早地揭露背离公认标准、违反原则和法令制度及违背资源管理的效率、效果和经济原则的现象。1983年，英国《国家审计法》中规定，国家审计应对公共资金的经济性、效率性和效果性进行检查，加强对公共资金支出的控制和监督。《世界审计组织战略规划（2011~2016）》要求各国国家审计机关在坚定反腐、加强问责、促进透明、强化良治方面不断努力，以展示国家审计在国家治理中的重要作用。[1]近年来，我国学术界围绕国家审计保障国家经济安全、国家审计促进经济发展方式转变、国家审计免疫系统论、国家审计与国家治理等方面进行了大量研究。秦荣生、[2]唐建新等[3]对国家审计与经济安全的关系进行了深入探讨，剖析了国家审计对国家经济安全的作用途径，以进一步发挥国家审计监测、预防、预警、控制及修复作用。王耘农、李歆、陈永康等人[4]分析了国家审计在经济发展方式转变中的定位，从审计原始目标、公共受托经济责任、国家审计法定职责等方面阐释了国家审计在促进经济发展方式转变过程中的不可或缺性。刘家义[5]提出并阐释了现代国家审计本质上是经济社会运行的一个“免疫系统”。之后，宋常、肖振东、段兴民、赵晓玲、尹平、赵彦锋、李健、王会金、王素梅、于玉林等分别从不同角度探讨了国家审计“免疫系统”的本质、功能，提出进一步发挥国家审计防护性、建设性、调控性作用的可行性、必要性和着力点。[6]冯均科、李孝林、李歆、刘家义、蔡春、蔡利等认为国家审计产生于国家治理的需要，是国家政治制度的重要组成部分，理应促进国家良治。[7]靳思昌、张立民[8]认为国家审计的客体应定位于公共产品，以履行其对公共受托责任的监督，有效发挥在经济运行中的免疫功能。综上所述，国家审计的产生与发展是社会经济发展的必然要求，服务国家经济建设是国家审计的本质特征。国内外学术界关于国家审计如何服务经济建设、促进经济发展的理论和实践探索方兴未艾，本文在国内外已有成果的基础上推陈出新，深入探讨国家审计更好服务经济建设、参与国家经济治理的有效路径。
二、国家审计服务经济建设的路径变迁
国家审计工作必须根据经济社会发展态势和法定职责，确定不同历史时期的工作目标及工作重点，以充分发挥审计的作用。我国国家审计演进路径可以分为三个阶段（如图1所示）。1982年通过的《中华人民共和国宪法》（以简称《宪法》）规定，在我国各级政府设立审计机关，对国务院各部门、地方各级政府、财政金融机构和企事业单位等进行经济监督。1994年，第八届全国人大常委会第九次会议通过的《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》），对审计监督的基本原则、审计程序、审计机关和审计人员职责、权限等基本制度作了全面规定。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》明确提出，要充分发挥审计保证国家经济社会运行的“免疫系统”功能。“免疫系统”论是对传统审计理论的创新，也是现代审计发展的理论基础。国家审计以促进公共责任的有效履行为天职，维护纳税人的利益，推动经济社会可持续发展。世界审计组织第21届大会通过的《北京宣言》（2013）提出了国家审计在国家良治方面的目标，包括维护民主法治、提高政府效能、预防打击腐败、保障国家安全、促进改善民生、推动透明问责等。至此，我国国家审计的目标、内容、职能等理论与实践，同世界审计组织倡导的审计理念完全一致。我国国家审计已经与国际接轨，在推动全球经济可持续发展、维护世界和平方面正发挥越来越大的作用。
三、国家审计服务国家经济建设的现实反思
随着社会主义市场经济体制的逐步完善和人民对公共权力监督要求的提高，我国现行国家审计模式已无法满足社会主义市场经济建设的需要。
1.国家审计在服务经济建设中的局限
（1）国家审计对经济权力的监督作用有限在我国的公共权力监督体系中，审计处于重要而特殊的地位，这是由审计“免疫系统”的本质和《宪法》、《审计法》所赋予的职责决定的。托马斯.G.希金斯认为：“独立审计师必须拥有独立性，独立性实际上有两种，即实质上的独立性和形式上的独立性”。[9]独立性是审计的灵魂。在我国现行审计领导体制下，国家审计机关在实施审计时既不具有形式上的独立，也没有实质上的独立，所以影响了审计对经济权力的监督作用。审计机关对同级政府的制约力度有限，特别是位高权重的政府主要负责人，即使进行监督也流于形式。审计机关通过审查、评价政府部门和国有企事业单位领导的公共权力履行情况后所作出的审计处理决定，有时难以得到切实执行，致使“屡审屡犯、屡犯屡审”的现象时有发生。现行审计体制未能彻底解决审计问责所面临的困境。
（2）国家审计对公共受托经济责任的评价作用有限对公共受托经济责任进行评价并不是审计的本质职能，但在当前形势下，国家审计被赋予评价职能。我国各级政府及其部门的公共管理绩效和公共服务能力，应由上一级政府审计机关评价，因此作为最高级的中央政府的工作情况就难以得到客观公正的评价。目前，我国理论界对公共受托经济责任评价的理论研究不多，缺乏科学的理论研究成果，无法为完善制度、体制提出建设性意见和建议。审计实践中缺乏对公共权力行使和公共受托经济责任的有效评估机制，法律依据和评价标准也不健全，导致审计人员难以顺利开展工作。审计署对中央部门公共项目绩效评价工作从2006年开始实施，但2012年开展绩效评价的项目仅381个，涉及资金139.38亿元，仅占部门项目预算的1.5%。[10]这与社会主义市场经济条件下，加强政治民主和履行公共受托经济责任的要求是不相宜的。
（3）国家审计对经济社会的免疫作用有限在新的历史时期，国家审计作为国家治理体系的重要组成部分，应具有经济发展的“免疫系统”功能。经济运行中的风险和危机，审计系统有责任、有义务尽早感受并发出预警信息，防患于未然，保证国家经济安全和持续健康发展。而目前，我国国家审计目标定位的重点仍停留在对事件的事后审查监督和处理层面，对风险控制或防范的相关标准及规范仍不完善，未能从源头上规避或控制风险，使国家审计免疫作用的发挥受到影响。随着社会财富的积累，各级政府不断增加对基础设施、环保项目和民生工程的投资。为了保障公共资金安全，提高公共资源使用效率，防止政府官员利用对上述投资项目搞政绩工程、形象工程和进行权力寻租，审计机关应调整以往事后审计的惯性思维，创新审计路径，将审计重点放在事前介入和事中控制上，加强跟踪审计，对被审计项目进行全过程监控。
2.原因分析
（1）理论根源公共受托责任关系的存在是国家审计产生的基本前提。最高审计机关亚洲组织1985年在《关于公共受托经济责任指导方针》中指出：“公共受托经济责任，是指受托经营公共财产的机构或人员，有责任汇报对这些财产的经营管理情况，并负有财政管理和计划项目方面的责任”。[11]在我国，国家一切财富属于人民，人民作为委托人通过人民代表大会委托政府及其职能部门（受托人），按人民的利益使用、支配公共财产，处理公共事务，并向人民代表大会（委托人）报告情况。人民同时（通过人民代表大会、政府、纪律检查委员会、组织部、监察部等）委托国家审计机关和审计人员，对受托人行使运用公共权力的状况和结果进行全方位、全过程的监督，客观、公正地判断、评价公共权力行使者行权是否恰当，以决定其继续行使或被解除受托经济责任关系。我国国家审计模式属于行政型，审计工作的领导权很大程度上由本级政府的领导掌握。在国家审计的审计关系中政府具有多重身份（如图2所示），审计主体和被审计人又同处于一个大的组织结构中，造成审计主体只具有相对独立性，这就很难保证审计的质量和效果。
（2）社会根源我国正处于社会主义初级阶段，属于新兴市场经济国家，与市场经济体制配套的宏观经济管理体系尚未健全，决策系统、调控系统、监督保障系统等各自的职能配套还需要经过较长时间的磨合。目前，我国经济发展正由高速增长向优化结构转轨，在此过程中，产生了诸多不和谐因素，如经济发展不平衡、市场无序、社会分配不公、官民冲突等。这些社会矛盾越严重，就越需要审计发挥其不可替代的免疫作用，以其特殊的职能，去揭露、参与消除矛盾，保证社会和谐。随着我国经济社会的不断发展，为了适应国家治理的需求，国家审计的边界也在不断拓展，但其根本目的是维护公共利益，推进依法行政，维护社会公平正义。
（3）体制根源我国目前的国家审计机构实行双重领导体制，审计机构设置在政府内部，实质上是政府内部审计部门，如此的组织结构安排，客观上限制了国家审计机构在宏观经济管理中充分发挥监督保障作用的可能性。尽管我国《审计法》第15条对此作了规定：“审计机关负责人依照法定程序任免。审计机关负责人没有违法失职或者其他不符合任职条件的情况的，不得随意撤换。”但在审计实践中，由于国家审计机关与本级政府及各部门之间存在紧密的经济利益关系，导致上一级审计机关的权威性与领导作用往往被本级政府弱化。
四、国家审计服务国家经济建设的路径重构
新时代背景下，国家审计应更积极有效地服务经济建设，参与国家经济治理（如图3所示）。
1.规范市场经济秩序在国家治理体系中，国家审计机关依据《宪法》赋予的权力对宏观调控政策的执行、市场交易秩序、社会服务是否有效等进行监督，尤其在弥补“市场失灵”方面，应发挥重要作用。改革开放是党在新时代条件下带领全国各族人民进行的新的伟大革命，是当代中国最鲜明的特色。随着改革的深入和经济全球化的驱动，社会资本形式多样化，利益主体多元化，这些都超出了原有制度的约束范围，使权力寻租、市场无序的现象时有发生。另外，市场经济自身有一定的局限性和盲目性，在运行过程中因信息不对称、外部效应、不完全竞争等因素造成资源配置无效或低效等情况。因此，为了维持市场经济秩序和市场主体间的利益平衡，形成良好的市场竞争环境，必须运用审计监督手段对其进行揭示和处理。
2.监督政府经济权力的运行现代政府应是权力有限型政府。然而，在我国经济领域，政府权力仍然过大，支配大量公共资源，与市场边界不清，影响了市场对资源的优化配置。按受托公共责任理论和国家审计制度设计的初衷，国家审计机关对各级政府经济权力运行负有监督使命。国家审计监督的目的是创新政府经济治理方式，强化其公共服务意识，增强政府公信力和执行力。审计机关应进一步加强政府权力审计，对政府及其各部门、国家企事业单位的经济活动进行经济性、效率性和效果性审查与评价，从而正确评价政府经济权力运用的科学性、合理性。借鉴美国审计署绩效与责任履行报告框架，构建以公共服务为主要内容的政府绩效评估体系和行政问责制度，满足政府、市场和社会公众对绩效信息的需求，促进各级政府科学配置在经济领域的事权和财权。
3.促进财政的可持续性促进财政的可持续性，是国家审计服务国家经济治理的主要方式之一。从理论上讲，只要政府债务增长率控制在经济增长率范围内，财政就拥有偿债能力。多玛[12]提出存在一个最优债务负担率，只要一国债务水平小于或等于最优债务负担率，政府就有偿债能力，财政可持续。要保证我国财政的可持续，必须完善财政制度，提高政府债务管理水平，加强对财政支出的审计监督。审计机关要严格审查年度财政预算执行情况，促进改革与重构收付实现制的预算报告和政府性债务管理制度，评价政府拥有的经济资源能否满足其未来应承担的支出责任和义务。改进预算管理模式，尝试引入中期预算框架，用审计成果倒逼现代预算制度的建立，使预算模式符合完整性、准确性、程序性、详尽性、公开透明、约束严格等要求，体现财政收支的集中统一和预算的有效监督特征。
4.保障金融安全国家审计是金融领域的“免疫系统”，审计机关通过典型调查和普遍摸底双管齐下的方式，对银行等金融机构信贷政策、结构调整计划、资产负债损益和贷款投放进行审计监督，重点分析贷款用途和偿债前景，抓好贷款的流向追踪和主体的合规性，揭露我国金融领域潜在的问题及导致其出现的深层次原因，促使其加强内部控制，重视危机预防与应对，有效提升金融机构经营管理水平和风险防控能力，增强抵御金融危机的能力。同时，要进一步加强金融政策的有效性审查，跟踪金融创新，健全系统性风险防范机制，发挥国家审计对金融风险的“减震”功能，维护金融秩序，保障金融安全。从2006~2012年，审计署通过对国有金融机构审计，收回违规发放贷款或挪用贷款等违规使用资金共计1731.28亿元，对相关违法违规人员予以处理。2013年审计署查出问题后，相关监管部门和银行制定完善制度100多项。
5.维护公共资源保值增值维护公共资源与公共利益是国家审计的根本目标。审计机关应严格审查国库资金收付，建立财政资金结转结余定期清理制度，防止被侵吞、挤占、挪用和浪费，对“小金库”进行专项治理。对土地出让金收支和耕地保护以及保障性安居工程、矿产资源出让等进行审计，避免公共资源损失，揭露、查处违法违规行为。加强政府公共项目投资审计，对资金、物资的筹集、分配、拨付、使用和效果全过程进行跟踪，积极探索项目招投标审计监督，保障重大投资项目和重大突发性公共事项应急处置、预防预警、恢复重建工作的顺利进行，推动相关地区经济和社会事业恢复和发展。
6.促进反腐倡廉建设腐败本质上是对公共权力的滥用，也是国家治理最重要的威胁之一。近年来，审计署查处的重大违法违规案件整体上有增加趋势，仅2012年，审计中发现并移送司法机关的重大违法违规问题和经济犯罪案件线索175起，涉及630多人，[14]发挥了国家审计反腐败“尖兵”和利剑的作用。但截至目前，我国经济责任审计尤其是对高层领导干部履责的审计覆盖率仍然不高。审计署每年实施的省部级领导干部经济责任审计项目一般为30个左右，而全国应纳入审计范围的省部级领导干部只有380人，审计考核评价体系也不健全，审计结果利用效率有待提高。国家审计机关应建立经济责任审计对象分类管理办法，加大对省部级以上领导干部的审计力度，完善经济责任审计考核评价机制。进一步加强党风廉政建设，防止滥用职权，促进民主政治和改革开放。各级审计机关应逐渐加强与司法机关、公安机关、纪检监察机关的协调配合机制，联合打击经济犯罪。
7.深化经济体制改革在国家审计实践中，审计人员通过财政审计、金融审计、企业审计、经济责任审计、社保基金审计等专项审计职责，监控宏观经济政策的贯彻落实情况，评估经济政策的执行效果，识别和发现重大的违法违规、损失浪费、贪污腐败问题及其所折射出的我国部分法律、法规和规章制度方面存在的空白或者不合理之处，保证国家宏观调控效率，发现和清除其中存在的经济安全隐患，并将其隔离在国民经济安全运行体系之外。当然，国家审计不仅要在维护国家经济安全方面善于发现问题、解决问题，更重要的是在微观的制度层面发挥建设性作用。国家审计可以从具体实践出发，运用审计人员的专业知识和独立、客观、公正的身份，深入分析事件的原因，从体制、制度方面提出积极建议，进一步完善我国社会主义市场经济体制。
作者：刘杉 单位：西安财经学院商学院
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