一、公众参与的理论基础和现实意义
（一）公众参与的理论基础法国著名的政治家卢梭曾经在自己的著作《社会契约论》中明确地提出，一个国家的立法权应该是归人民所有，而且是人民所特有的权利[3]。因此，公众参与是人民民主权利在行政领域范围之内的扩展。公众参与行政管理的基本思想是行政法在对行政主体的行为进行调节过程中能够有效地控制行政主体权利，从而保护公民的合法权益免受侵害。国家各个行政机关部门在对行政相对人的行为做出反应时要充分地按照相关法律程序来进行。例如，事先向行政相对人说明行政行为的根据；事后为行政相对人提供相关的帮助方法等等。因此，公众参与从理论上来看，各种行政行为都应该在正当法律程序范围内进行。行政在立法过程中应该广泛地吸取公众参与意见和观点。人民主权原则和行政法学中的控权论以及正当的法律程序原则是公众参与行政立法的理论基础。（二）公众参与的现实意义公众参与行政立法和管理是我国民主政治发展必然趋势。1.公众参与为表达公众的意愿提供了良好平台公众在行政立法过程中可以将相关的想法和意见直接地向行政主体进行阐述。同时，公众在参与过程中也可以加强相互之间的信息沟通和交流。行政相关部门法律实施必须是以公众的认同和支持作为基础的，因此公众可以通过参与的方式将所要付诸实施的行政法律充分地表达自身的要求，同时公众的意见也可以在行政立法中得到充分合理的体现，进而提高行政立法的效率。此外，公众参与还可以及时地弥补行政立法程序中的不足，从而消除社会成员对行政权力的抵触疑虑。因为在行政立法过程中，公众通过参与如果对行政立法的相关结果表示不满，那么行政部门就可以尽快地进行修订。法国著名政治家卢梭曾在《民约论》中提出：如果一个建筑师在建立一座大厦之间将其土壤进行检查和勘测，那么就可以看出土壤能否承受建筑物的重量和体积。同理，聪明的政治管理者在制定相关法律同时，也应该进行事先地考察以查看相关的立法是否顺应民意。我国唐朝时期唐太宗经常给大臣讲述君臣和舟水之间的关系：“水能载舟，亦能覆舟。”因此公众参与为准确地表达公众意愿提供了良好平台。公众参与行政立法可以为防止公民合法权益遭受侵害提供良好环境。尤其是在构建社会主义和谐社会进程中，各种社会矛盾和社会问题会随时给行政立法带来挑战。社会弱势群体的合法权益也很很难得到保障，比如农村地区的“看病难、看病贵”现象、农民工子女上学难等现象。如果国家相关行政立法部门没有建立相关的监督机制将会给社会造成不利影响。2.公众参与可以推进社会主义和谐社会构建社会主义和谐社会构建是一个长期的过程，需要发挥各个方面的力量[4]。行政立法过程中实际上是一个多方面利益的整合和协调过程，因此为了能够更好地实现利益的协调和平衡，公众参与成为了一个最佳的表达途径。公众参与既是一个民意的搜集过程，又是一个利益的协调过程。公众通过参与方式给行政立法的利益协调提供了良好保证，而且还能够大大地减少行政立法实施期间的阻力。如果社会各个方面的利益得到了有效地协调，就会对避免利益冲突具有良好的促进作用，进而从根本上推进社会主义和谐社会进程构建。行政立法过程中如果高度重视公众的参与感，就会极大地提高公众的参与热情，更容易得到公众的支持和认同。行政立法在实施中可以尽量地减少公众抵触心理。公众参与行政立法对促进我国政治民主化进程的建设具有积极意义。3.公众参与可以给行政部门的行政立法和管理提供相关参考依据公众在行政立法过程中可以提供大量具有价值意义的信息，从而提高政府部门行为准确性。因此，在实际生活中各大行政部门也应该积极地听取公众意见以确保行政立法的可行性。同时，公众参与在行政立法过程中可以积极地将各种群体意见进行有效地整合，从而避免了各种不正当行政行为的出现。即使各级行政部门在进行行政立法和行政管理过程中会带有一定主观因素，但是公众的参与可以有效地将其过程进行公开，并且防止行政立法不公现象出现。
二、公众参与趋势对行政法和行政法学的挑战
（一）对各级行政主体方面的挑战随着社会的发展和时代的进步，行政主体在行使相关法律法规过程中往往会出现政策失误的现象。因此，公众参与在行政立法过程中可以增加决策透明度。尤其是近年来，“阳光政府”的构建对行政机关起到了良好的监督作用。公众参与行政立法过程中会对行政立法结果产生重要影响。因为公众在参与过程中具有很大公开性，因此各大行政机关不得不对公众意见进行重新考虑和权衡。公众参与行政的有效性和行政主体的态度具有很大的关联。如果行政主体对公众参与保持一种歧视的态度，那么行政立法和行政行为就无法及时地向公众公开相关具体信息，从而严重地影响了公众的积极性。各级行政部门要想更好地发挥公众参与的作用，就必须做好相关的通知工作，以及做好会场布置等等程序。因此，为了能够将各种措施都可以落到实处，各级行政部门需要消耗一定的人力和物力资源，从而导致行政成本的增加。如果各级行政部门只是将公众参与作为一种过场或者一种形式，那么公众参与也就失去了其真正的价值。由于我国的经济发展具有地域性差异，因此各个地方的经济结构都会存在一定区别。因此，公众参与的结果可能会对部分社会成员的利益造成负面影响。尤其是受贫富差距的影响，行政立法过程中，强大的组织可能会对个人利益造成损害。公众在参与过程中往往会遵照少数遵从多数原则也会对少数部分人的利益产生不利影响[5]。（二）对行政理论方面的挑战目前，公众参与的背景下，我国的各级行政部门对相关行政行为仍然是由行政主体来决定，同时行政主体所表达的意志已经超出了行政主体自身意志范畴。因此行政主体在行使相关行政行为过程中还需要考虑公众参与的意志。尤其是在不同的行政行为当中公众的参与意识也会有很大区别，从而行政主体的意志产生影响。行政法学则需要对相关而的行政理论的内涵和外延进行重新地界定，并且在此原则上对行政理论进行进一步地认识。行政法中的行政诉讼以及行政法学的研究领域都会因为公众参与的介入而发生新的变化。我国在对行政立法方面还没有完善的制度来进行规范，公众参与的领域不断延伸则会给行政理论的发展带来巨大挑战。因此，在实现公共职能当中，各级行政部门要充分地发挥法律的作用和效力。无论是在私法方面，还是在公法方面，公众参与都会进行不同程度的干涉和影响。（三）对行政行为方面的挑战公众参与的环境下，各级行政部门的行政行为方式需要与时俱进。毕竟，不同的行政法则所产生的行政行为所具有的行政效力是不同的。行政法学如果不能妥善地解决这些问题，将会给国家的公共政治生活造成无形的压力。因此，公众的参与会对各级行政主体和其它相关部门会产生不同的法律效果。尤其是行政法学的产生和发展有着其自身特有规律。如果公众参与缺乏一个有效机制，那么不仅会严重地削弱公众的积极性，而且还会对行政主体的威信力产生不良影响。由于我国受到历史发展影响，人们的民主意识还有待于加强，法治观念在人们心中还需要进一步巩固。因此，公众通过参与的方式参加行政事务管理必然会对行政行为的初衷造成挑战。公众只有积极地参与行政立法才能够大力地促进我国的政治民主化建设。
三、结束语
综上所述，公共参与成为了我国现当代行政管理中的一个趋势，也是现代政治发展的本质要求和体现。俗话说：“当官不为民做主，不如回家卖红薯。”虽然公众参与趋势对行政法和行政法学提出了一定的挑战，但是随着我国的政治民主化进程的不断加快，公众参与也将会发挥其有效性，从而促进行政法和行政法学的健康快速发展。
作者：冯天舒 单位：曲阜师范大学 法学院
