摘要：城镇化不断推进，促使农村外出务工人员快速增多，农村留守儿童的教育问题日益突出。通过介绍农村留守儿童的产生及其教育中存在的家庭教育缺失，教育资源分布不均，缺少各方关爱等问题，探析造成农村留守儿童教育问题的政策性原因，并结合我国的当前实际，提出从城乡二元体制、教育资源分配、教育政策体系等方面解决农村留守儿童教育问题的措施，以实现城乡教育资源的合理、有效配置。
关键词：农村留守儿童；教育资源；城乡二元体制
中图分类号：D432.6文献标识码：A文章编号：1008-9640（2016）01-0275-03
作者简介：罗杰（1988—），男，彝族，云南丽江人，西南民族大学管理学院行政管理专业2013级硕士研究生。研究方向：公共政策.
一、农村留守儿童问题及其教育问题的产生
随着我国经济社会的快速发展，城市化进程的不断加快，产业结构的调整，我国农村产生了大量富余劳动力。为改善自身经济条件，大量农村青壮年劳动力纷纷由农村走向城市，由不发达地区流向发达地区。在外出务工的过程中，绝大多数农村外出务工人员把孩子留给老人代管、亲戚朋友照看或送入寄宿制学校。于是，农村留守儿童这一特殊的社会弱势群体伴随打工潮的出现自然产生。近年来，随着农村外出务工人数的不断增加，我国农村留守儿童的数量也在急剧上升。2013年5月10日，全国妇联发布的《中国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》指出，中国农村留守儿童数量超过6000万，总体规模扩大。自实行九年义务教育政策以来，国家相应提高了义务教育阶段的投入，全国儿童的入学率达到了前所未有的水平，辍学率也多年保持在较低水平。但是，由于我国城乡二元体制的制约，教育资源在城乡间分布不均，引发了农村留守儿童教育方面的许多问题，不仅阻碍了我国义务教育阶段整体教育教学质量的提高，而且诱发了诸如少年犯罪等诸多社会问题。因此，解决农村留守儿童教育方面存在的问题，是构建社会主义和谐社会的内在要求，更是我国政府义不容辞的责任和义务。而解决好农村留守儿童的教育问题，有利于实现教育公共服务均等化，促进我国教育教学质量不断提升，有利于预防青少年犯罪等社会问题产生。因此，本文尝试从教育公共政策角度剖析农村留守儿童教育问题的产生原因，同时探索促进我国农村留守儿童教育可持续发展的解决方法。
二、农村留守儿童教育中存在的根本性问题
（一）家庭教育缺失，受教育状况堪忧
目前，我国农村外出务工人员的受教育程度不高，大多在初中教育水平以下，甚至还有相当一部分人员未经过扫盲培训。他们虽重视留守孩子的教育，但无力开展相应的家庭教育。外出务工人员逢年过节回家或周末有空打电话对孩子开展的家庭教育也仅仅停留在对孩子学习状况的询问层面。同时，部分青壮年劳动力外出务工承担繁重的体力劳动，无暇顾及孩子的学习。也有部分外出务工人员因为自身文化水平低，无力辅导教育孩子。此外，农村寄宿制学校主要以私立学校为主，办学环境较差、教学人员较少，招收的学生又较多，学校课余只是负责照看孩子的安全问题，起不到家庭教育的作用。
（二）教育资源有限，分布不均衡
在城乡二元体制下，教育分配政策偏重将教育资源分配到城市地区，而农村地区所能配置的公共教育资源极少，使农村地区除国家加大基础教育投入力度外，得不到更多教育资源来解决体制、历史等因素所造成的教育资源匮乏问题。农村留守儿童因为现行户籍制度、学籍管理制度等限制，不能进入城市的公办学校享受优质的教育资源，只能在农村的公办学校或私人寄宿制学校就读。
（三）缺少各方关爱，学生易误入歧途
由于父母长期在外务工，农村留守儿童很难与父母团聚，无法体验亲情的温暖。同时，留守儿童又与代为管理的老人或亲戚朋友存在感情上的代沟，导致其与正常家庭的孩子存在心理差异。时间一长，他们往往容易产生寡言孤僻、偏执暴躁等性格方面的缺陷。另外，儿童的性格、心理等方面存在较大多变性和可塑性，良好的引导可以帮助孩子健康成长成才，但不好的引导却会让孩子误入歧途。由于长时间得不到情感上的关爱，留守儿童容易受社会中不良环境的影响，或沉迷于网络游戏，或染上吸烟、喝酒、赌博等恶习，更有甚者还会被部分不法分子利用，参加偷盗、抢劫等违法犯罪活动。
三、造成农村留守儿童教育问题的政策性原因
（一）教育投入不足
教育资源的投入包括人力投入、教育经费投入等。人力方面，我国农村中小学的生师比一直高于全国平均水平和城市中小学的生师比，说明我国在教育的人力资源投入方面倾斜于城市地区，而农村地区的教育资源人力投入不足。2009年，我国全国财政性教育经费已经达到122310935.4万元（占GDP3.58%），全国农村中小学的教育经费投入总量却仅为44205028.8万元（占GDP1.29%）。根据《中国统计年鉴2011》相关教育经费支出计算，2011年农村小学的经费总投入为27230002.2万元，农村中学的经费总投入为16975026.6亿元。从教育经费的总投入上看，我国农村中小学的教育经费投入严重不足。
（二）城乡二元体制的束缚
虽然我国已经迈入社会主义市场经济时代，但计划经济时代留下的城乡二元体制却没有被废除。城乡二元体制下，孩子的受教育问题首先要受到户籍的严格限制。虽然新修改的《义务教育法》在保障农村孩子就近上学等方面做出了相应规定，但由于城市的中、小学总以学生户口不在本片区、学校教育承载能力已超负荷等借口推脱留守儿童就近上学，严重阻碍了农村留守儿童享受城市优质的基础教育资源，同时隐性拉大了城乡基础教育的差距，造成农村留守儿童受教育机会不均等问题，影响社会公平、公正。
（三）教育政策不健全
当前，我国关于留守儿童教育的相关政策不健全，严重制约了农村留守儿童教育问题的有效解决。首先，解决农村留守儿童受教育问题的法律法规完善进度较慢，而且现有的国家法律、法规及地方性政策法规只是对农村留守儿童受教育问题进行了比较宽泛的界定，没有具体的操作要求、问责制度，使教育政策在贯彻执行中的效率大打折扣，不能从根本上解决问题。其次，从教育资源的配置上讲，我国没有出台相应的教育政策对资源配置方式、配置均衡情况等进行硬性规定。地方各级教育行政管理部门为了各自的利益，往往把大量优质教育资源配置到城市，而将少量的教育资源分配到农村，造成城乡在基础教育资源配置上出现巨大的“南北差异”，导致我国城乡教育不公平发展。
（四）教育政策执行效率低的影响
近几年，国家为提高农村地区基础教育的质量，解决农村留守儿童教育问题，相继进行了一些有益的尝试和探索，如特岗教师计划、志愿者支教、希望工程、农村孩子免费午餐计划，等等。这些有益的尝试或探索，在一定程度上改变了农村落后的教育面貌，部分解决了农村留守儿童上学难的问题。但是，由于教育事业的过度行政化，也使许多教育政策在经过复杂的层级传递后发生实质性变化。例如，农村孩子免费午餐计划。在西部一些较偏远的地方，由于缺乏有效监督，中央财政支付用于提高孩子免费午餐的专款被截留一定比例，用于修建翻修学校教室、购买教学设备等。教育政策执行的低效率，一定程度上阻碍了农村留守儿童教育问题的有效解决。
四、促进农村留守儿童教育可持续发展的思考
为有效解决农村留守儿童教育问题，促进农村留守儿童健康成长，促进我国城乡基础教育事业可持续发展，结合当前我国实际，本文提出如下几点建议。
（一）继续加大教育投入，优化农村教育资源的总量与结构
首先，各级政府部门要在经济社会得到快速发展的同时，建立一套与经济社会发展水平相适应的基础教育经费增长机制，扩大教育财政性支出，增加教育财政支出占GDP的比重，保障基础教育事业可持续发展。其次，各级教育行政主管部门要充分认识到基础教育均衡发展的重要性和必要性，科学合理配置公共教育资源，优化农村教育资源结构，为农村留守儿童接受良好教育创造有利条件。最后，我国各级教育行政部门要重视对农村地区的人才投入，改善农村地区中小学教育的教师学历层次结构，打造一支高水平的专业教师人才队伍，逐步满足农村留守儿童对高品质教育的现实需求。
（二）打破教育的户籍壁垒，促进城乡教育均衡发展
我国应出台具体的政策或法律，取消农村留守儿童在接受义务教育方面的户籍限制。同时，对巧设名目收取农村留守儿童转校费、借读费、捐资助学费等违规违法行为的公办学校或私人学校，进行监督查处，规范基础教育秩序。同时，探索城乡中小学对口支援农村中小学的试点工作，缩小城乡基础教育事业差距，促进城乡基础教育事业均衡，为农村留守儿童成长成才营造良好的社会环境。
（三）完善教育政策体系，规范教学活动
解决农村留守儿童教育问题离不开政策保障，而我国目前的教育政策体系不健全，亟需加以完善。政府要加强农村留守儿童教育监管方面的政策立法，出台适用于全国范围内儿童教育监管方面的法律法规，明确政府、社会、学校、家庭在儿童教育过程中的监管权利与义务，并配套出台相应的奖惩政策，保障政策有效执行；完善教育资源的分配政策，科学合理配置公共教学资源；出台基础教育阶段教师队伍建设的相关政策措施，提升教师的业务能力和综合素质，为九年义务教育阶段的素质教育奠定人才基础。
（四）提升教育公共政策的科学化水平，提高基础教育质量
我国教育公共政策执行效率低，一方面与政策执行程序复杂有关；另一方面，与政策执行人员的综合素质有关。贯彻好国家相应的教育政策，政府一方面要精简教育政策执行程序，并对政策执行进行全程监督与管理，使政策执行在阳光中进行；另一方面，要加强对教育行政人员及教育从业人员的培训，提高其领会政策精神和贯彻执行政策的能力，提升教育公共政策的科学化水平，不断促进基础教育事业良性发展。
参考文献
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作者：罗杰 单位：西南民族大学 管理学院
