一、现有非正规的住房解决方案面临争议
当前突出的矛盾是新就业职工需要的小面积廉价出租屋严重短缺，而政府建设的公租房又难以满足需求，所以要从存量房源上想办法。其实市场自身已经做出了反应。武汉近几年大力进行城中村改造，低廉的租赁房源太少，庞大需求导致房中房大量涌现。隔墙、加门、垫层加厕所……私自改装渐成潮流，并催生了专业二房东。搜房网的数据显示，武汉租金在千元以下的待租房源九成以上都是合租房、隔断间，大多在交通便利的地区，如鲁巷、积玉桥等，且以新建小区为主。比起城中村，小区环境要好很多，安全也有保障，而且租金低廉，房中房成为新就业职工青睐的住所。例如，徐东片区团结名居•竹园里一套两居室改的“鸽子笼”，原本是2室1厅结构，被隔成4间小房，每间房都有单独卫生间，每月租金1000元。如果要单独租一整套两室一厅的房子，每月租金起码要2000元左右。然而，由这类非正规的居所衍生的野蛮装修、群居扰民、消防与治安隐患等社会问题也日益突出，现行政策普遍对群租持打压姿态，武汉市《房屋租赁管理办法》规定，出租房屋不得分拆、隔断、“化整为零”出租。北京市也出台规定，出租房屋人均居住面积不得低于5平方米，每个房间居住的人数不得超过2人，应当以原规划设计为居住空间的房间为最小出租单位，不得改变房屋内部结构分割出租，不得按床位等方式变相分割出租。厨房、卫生间、阳台和地下储藏室等不得出租供人员居住。一方面是客观存在的市场需求，一方面是规范禁止的呼声和治理过程中的“进门难、认定难、执行难”，法与情的冲突、不同主体间的利益纠葛始终困扰着新就业职工的这片安居“绿洲”。
二、城中村改造提速使得低成本的居住空间不断消失
随着城市化进程的加快，城中村正成为城市宝贵的后备土地来源。各地纷纷出台政策对城中村进行大规模的拆除改造。这些政策多是以保证“城中村”原住居民的合法权益及城市整体社会效益为出发点的，另外一个生活阶层———外来低收入人群的利益，尤其是他们的住房问题，却很少在政策执行中被考虑到。改造后的地块除了原地安置拆迁户外，一般用于兴建高档写字楼、宾馆、酒店、商品房、大型卖场以及休闲娱乐场所，导致城市低端流动群体无处可居，激化了社会矛盾。武汉城中村拆迁改造规模在全国名列前茅。⑥2009年底，武汉市决定用三年时间把二环线内54个城中村全部拆迁。到2011年初，33个城中村已基本完成拆迁。仅洪山区，近两年来就拆除城中村房屋面积400余万平方米，还有数百万平方米房屋将在今后一两年内被拆除。2011年以来武汉中心区土地出让中城中村土地占比达70%。到2015年，武汉将彻底告别城中村。随着大量城中村被拆，可租房源减少，拆迁户也加入租房大军，使得临近区域的房租也水涨船高，数以万计的新就业职工面临无房“栖身”，被逼向更远的城市边缘。几乎每一位“蚁族”都有一部辛酸无奈的搬家史。热线房产网2011年8月曾就“武汉城中村拆迁江城蚁族何去何从”进行网上调查，695名参与投票的网友中一半以上为“蚁族”，55.38%蚁族表示不愿意离开“城中村”。“城中村”交通便利、房租低廉、生活配套等优势成为“蚁族”聚居在此的重要因素。没了城中村，他们将往哪里去？
三、新就业职工住房保障政策优化思路
（一）公租房建设应持续放量，同时要优化项目
选址和设计方案，加强配套设施建设，努力降低居住成本在土地和资金紧缺的背景下，不该让建成的公租房成为鸡肋。政府一定要舍得拿好地，花大力气做好配套，从便利居民就业、就医、就学、购物等实际需求出发，使群众既安居又乐业。切实把保障性住房建设成果转化为惠民成果。为了实现这个目标，一要做好项目选址，二要努力降低居住成本。公租房建设的选址，一是尽可能安排在发展比较成熟的三环以内的城区，以优惠政策吸引餐饮、娱乐、文化、医疗、超市等社会物业投资，完善配套生活设施；二是要与城中村改造相结合，预留专门的地块建设公租房；三是做好与城市规划及公共交通部门的衔接，提前在快速轨道交通线及城市新干线沿线布局，这样即便远离市区，也可节约低收入者特别关注的通勤的时间和经济成本；四是贴近目标人群，建在员工集中的工业园、科技园附近，有了特定的消费人群，闲置问题就不会出现。新就业职工收入水平低，对居住成本很敏感，对此应充分体谅。一是尽量挖掘政策优惠空间，适当扩大公租房租金与市场租金的差距。各地公租房的租金一般不高于附近相同房源市场价的七成，有些在五成左右甚至更低。租金偏高，显然有违公租房制度的初衷。公租房物业管理可参照老旧社区的收费标准，比普通商品房低30%~50%。二是降低公租房户型面积，优化房型设计和装修标准。新就业职工以单身为多，户型应考虑30m2左右的单居户型和40m2左右的小户型，甚至可以建造一批按照高校学生宿舍标准设计的公租房。我们在调查中发现，这一群体很少自己做饭，他们可以不要厨房、不要厕所，但是一定要有宽带。三是在户型面积受到各种因素限制的情况下，⑦鼓励合租是一个可行的解决办法。可以采取合租者优先轮候及酌情减免物业费等激励手段。这样一方面扩大了政策受益面，另一方面也降低了申请者个人租金成本。四是配套兴建一批可自主灵活把握面积和建设标准的房源，与从市场筹集的房源配合，形成多层次的供给体系，供不同收入水平的职工选择。不能所有房源都依靠返租村民还建房，公租房只有真正放量供给，才能降低住房租赁市场价格。为了降低公租房建设成本，可允许公租房项目配建商业配套及商品房（北京最高达到45%的配建比例，实现了零成本持有）。五是积极探索大额低成本资金（如国债资金、公积金闲置资金、REITS、社保基金）进入公租房建设的新途径，解决融资难题。
（二）有效利用市场存量房源，规范市场秩序，加强市场调控，增加小面积廉价商品租屋的供给，着力提高新就业职工的付租能力
首先，对低收入租户来讲，房中房是比城中村更好的去处，在城中村消失后更是唯一的选择；对业主来讲，这比整套出租有更大的利润。政府若不能提供足够的替代品，就很难杜绝这种“违章”供求现象。既然杜绝不了，不妨换“堵”为“疏”，对其进行治理和规范。制定相关管理细则，指导业主做好规范改建：须向房管部门报建，审批同意后方可改建，对已建好的补办报建手续，不符合要求的提出整改意见指导整改；避免及消除各种安全隐患。比如，不得损坏或擅自变动房屋承重结构、主体结构；不得将没有防水要求的房间或阳台改为卫生间、厨房；不得将卫生间改在下层住户的卧室、起居室（厅）、书房或厨房的上方；不得乱排室内管道、乱接电线等；禁止存在重大消防治安隐患、群众意见较大的房屋改建行为。与此同时，加强市场检查，对不配合管理不按要求操作及因此而造成不良后果被投诉者予以重罚并强制整改。政府还可以直接包租部分市场房源进行标准化改装。其次，整顿租赁市场乱象，保护租赁双方的公平权益，也是对新就业职工的重要支持。规范中介市场，严禁发布虚假房源信息，严厉打击哄抬租金、坐吃差价、违规分租、扣取押金等行为。对于房东随意提高房租、跟风涨价的行为也应加大处罚力度。⑧相关部门可根据房屋的不同地段、结构和用途定期发布房租价格，为租赁双方当事人议定租金标准提供参考依据。再次，应该继续加强房地产市场调控，坚决抑制投机性需求，平抑房价，相对提高出租收益，改变租不如售的格局。同时探讨通过租房收益减免税、开征存量房房产税等方法刺激出租房源供应。最后，要研究采取税收抵免、租金补贴和公积金付租等手段支持新就业职工自行租房的可行性。其实公租房也不一定非得实物配租，可以考虑采取租金补贴的形式。由新就业职工自己找房源，租赁合同签署备案后政府按照地段、面积以及申请者的收入水平核发不同金额的补贴。武汉市包租城中村村民还建房作为公租房的做法与此相比只不过省掉了申请者寻找房源这个环节，但却增加了很多管理成本，还可能造成供求错位。⑨
（三）城中村改造应谨慎推进、统筹安排，为新
就业职工留出一片低成本居住空间从某种程度上讲，我们的改革总是在不断制造新的改革对象。对“蚁族”不能“推”不能“赶”，否则只会激化矛盾，使问题不断累积，应该适度控制城中村改造节奏，同时在现有改造方案中充分考虑外来人口的居住需求。武汉市创造的“以政府包租城中村改造多余安置房源”的公租房建设“洪山模式”，是将低收入人群保障住房建设和城中村改造两大难题合二为一成功化解的有益尝试。[6]该模式由村集体利用征地及拆迁安置补偿费等建设公租房，并提供完备基础设施和配套公共设施，分担了政府建设保障房的资金压力，缓解了保障性住房房源筹集的问题。而政府按市场定价以包租形式向村集体和村民长期租赁房屋，则为其提供了稳定的收入来源，很大程度上解决了城中村农民的长期生计保障问题，值得推广。然而，洪山模式的前提是有房可租和村民愿意，它缺乏制度性基础，难以作为稳定的、能普遍推广的公租房供应模式。我们认为有必要通过立法措施保证城中村改造应承担相应的住房保障义务，明确规定城中村改造必须预留一定比例的公租房建设用地，或者要求参与改造的开发商必须配建一定数量的公租房。
（四）政府扶助，社会合力，分流引导，多渠道化解新就业职工的生计难题
首先，鼓励有条件的企业利用优惠政策建设一定数量的员工宿舍和人才公寓，以低租金或免房租作为住房福利吸引优秀人才；财力薄弱的企业则相互合作，并由政府设置专项资金予以补贴，团购租赁合适的公寓供新进员工居住。PPP模式也值得倡导，即由政府划拨土地，通过共有产权形式和资金补贴、政策税收优惠和捆绑开发等激励措施，引导民间资本投资建设专门面向新就业职工的“青年公寓”。其次，“蚁族”问题的产生与人才培养结构失衡、政策导向不足、经济发展不平衡有关。高等学校需调整专业设置与课程体系，强化创业教育，尽可能培育适销对路的人才；引导毕业生认清就业形势，转变观念，更多地选择到三、四线城市、到农村基层和中西部地区就业创业。只有着力缩小三、四线城市和一、二线城市的公共服务差距，促进三、四线城市经济社会更好更快发展，才能真正实现大学毕业生的有效分流。再次，如何提高新就业职工的收入水平也是应予优先考虑的议题。政府应推动在新就业职工比较集中的私营企业和外资企业建立有相当话语权的工会、推广工资集体协商机制、减免中小企业税负换取其涨薪空间等途径，形成劳动者工资正常增长机制。此外，政府还应积极探索适应新就业职工特点的社会保障制度、户籍管理制度以及创业支持政策等国民经济论文，加强职业介绍、职业指导和职业培训，不断提高“蚁族”群体的自身素质和就业竞争力。
作者：赵伟 单位：武汉大学经济与管理学院
