在英国下议院，草案在完成二读后即交付全院委员会、常设委员会或特许委员会进行审议修改,这些委员会要对草案内容进行逐条审议。最后，预算审批的法律程序设计能够对审批结果的客观性与准确性起到有效的保障作用。法律程序是权力与权利制度化的基石。?西方发达国家的预算审批法律程序有两点值得我国注意：一是代议机关普遍拥有充足的时间用以审批预算草案,能够对预算草案的内容进行深人与实质性的审查。例如美国联邦预算从编制到最后的审计共历时33个月，其中国会审批时间就长达9个月；法国议会则是从每年10月份第1周开始讨论预算案，到12月份为止,议会审议预算的时间长达3个月；德国议会审议预算草案的时间也有3个多月；日本国会会议分为通常国会、临时国会和特别国会,其中通常国会会期长达150天，其中预算草案审议与自然休会（如节假日等）共占据2/3的时间。二是代议机关审批预算草案时，由具有专业知识的辅助机构协助进行。西方国家预算的具体审议都由各种常设委员会及其下属的小组委员会辅助进行，最后才由代议机关审议表决的。例如在美国，国会设有预算办公室(CBO),参、众两院都设有预算委员会，CBO负责在经济形势预测和财政收人估计方面给两院的预算委员会提供技术上的帮助,预算委员会则具体组织对预算草案的审议。英国下议院则设立了财政委员会和拨款委员会等机构。在日本，众议院的18个常设委员会中，委员编制最多的即预算委员会，共有委员50名，同样，参议院的16个常设委员会中编制最多的也是预算委员会，共45名委员。
一、我国当下预算审批法律的制度缺陷
相比于西方国家,我国预算制度起步较晚,虽然总体来看我国预算制度一直在发展和进步，但是现行预算审批制度仍然存在不少缺陷,其中以下四个方面值得注意：其一,人大预算审批权限范围仍有待廓清。虽然我国现行法律对人大预算审批权限已作规定，但以下两点尚未完全明晰:第一,人大是否有权否决预算草案。无论是《宪法》还是《预算法》，都仅规定人大有权审查与批准预算草案，但没有明确预算草案未获批准时的法律后果。在逻辑上，法律规范的结构要素包括“假定、处理和法律后果”，“三要素缺一不可,缺少任何一种，不仅意味着该要素的不存在，而且也意味着该法律规则也是不存在的”法律后果部分的省略原则上是不允许的，尤其是其中的制裁性规定绝不可以省略”。?也正是基于此,凯尔森才指出：一个规则之所以是一个法律规则是由于它规定了一个制裁。因此此处法律后果的缺失,实质上消解了人大预算审批否决权。第二,人大是否有权修正预算草案。如前所述，西方国家的代议机关一般均享有一定程度的预算修正权,即对预算草案中的具体款项进行增、减及科目流用的权力，以便在不宜否决预算草案的情形下，达致扼制政府财政行为之效果。但我国法律从未明确界定预算修正权及其归属,反而由于行政机关长期垄断预算编制权，人大又缺乏预算编制所必需的人员、机构与数据等方面的支撑,实践中并不具备预算修正的能力。可以认为我国人大实际上并不享有直接对预算草案内容加以修正的权力。其二,我国预算审批过程的公开性存在严重缺失。预算是公共财政的具体体现，因此公开性是贯穿于预算制度全部过程的核心要素之一。但我国预算审批过程的公开性却存在很大瑕疵：不仅我国现行《预算法》完全未提及预算公开制度，而且本次《预算法》修正草案也仅规定“经批准的预算、预算调整、决算”应当及时向社会公开。根据反对解释,这一规定意味着尚未经批准的预算草案，在其编制及审批过程中均无公开之法定义务。这导致实践中预算审批过程完全难以满足公共财政在公开性方面的基本要求：预算草案的公开对象仅为二千余名人大代表,即使政协委员亦只能“多人传阅一份”,一般社会公众只能接触到财政部门关于上年度预算执行情况及本年度预算草案所作的报告。
质言之，我国预算审批仅体现为结果公开而非过程公开，这种公开方式在很大程度上限制了公民通过各种法定途径影响预算审批结果的可能，无助于公民实现对政府财政权力的有效制约，因此也可以认为其更多地体现为对预算审批结果的公示，在公民参与及影响预算审批方面却无所丝毫助益。其三，综合审批的预算审批模式忘却了对预算草案具体内容的实质性审查，不符合预算审批细致化与专门化的现代趋势。预算审批方式大体可以分为综合审批方式与分项审批方式两种。前者指将预算草案作为统一的整体进行审批,后者指将预算草案中彼此独立的内容拆分并分别予以审批。综合审批方式的优势在于极大地提高了审批效率，缩短了审批时间,在目前人大会期有限的情况下较为适用,因此我国实践中也一直采用综合审批方式。然而综合审批方式的弊端其实更为显著：一方面，在综合审批方式下,人大代表如果对预算草案中彼此独立的款项持有相反意见，则不得不在这些款项之中进行取舍，无论其最终是否批准预算草案,审批结果的真实性与准确性将不可避免地受到极大损害;另一方面，由于预算草案中的特定内容并不能对审批结果产生决定性影响，甚至可以说对预算审批影响甚微，综合审批方式客观上具有诱导人大代表偏重对预算草案进行整体宏观控制的作用，从而忽视了对预算草案具体内容的实质性审查，不符合行政分工曰益细致化与专门化的现代趋势。基于以上两点,笔者认为综合审批方式缺乏必要的科学性,应当予以废止。其四，我国预算审批法律程序的形式主义影响了审批结果的客观性与准确性。具体而言，以下两点造成我国预算审批陷于形式主义：第一，我国人大会议会期过短，虽然《预算法》规定行政机关应提前一个月将预算草案送交初审部门进行初步审查，但实践中人大用于预算草案审批的时间通常在半天至一天以内。在如此短的时间里，即使是详尽地阅读内容庞杂且极具专业性的预算草案也存在很大的困难，对预算草案内容进行细致地质询、辩论进而达成一致意见并不具备现实可能性。第二，对审批对象具备基本理性认识，是人大代表行使审批权的前提条件。因此有必要帮助人大代表消除审议过程中的认知障碍，如《全国人大议事规则》规定会议应为少数民族代表准备必要的翻译。但语言并非唯一认知障碍，与之相似，财政专业知识的缺乏也将极大地影响对预算草案的审查结论。故会议同样应该为不具备财政知识的代表配备辅助人员或者提供聘请辅助人员的经费，但法律并无相关规定，实践中更无类似做法。结果导致许多代表表示“看不懂，更无法审查预算草案”，因而在很大程度上只能依靠初审部门进行审议。然而与西方国家实力雄厚的辅助机构相比,我国预算初审部门仍相形见绌：如有学者在一项实证研究中提及，深圳市2008年人大计划预算委员会只有5名专职人员（其中还有2人休产假），却须对全市103个预算部门的预算和决算进行审查。
二、我国预算审批的法律制度修正
与西方国家相比，我国预算审批法律制度存在明显的缺陷，这些缺陷在很大程度上消弱了我国预算制度的功能。笔者认为,我国应借鉴西方国家先进经验，以此次《预算法》修改为契机，从以下四个方面对我国预算审批法律制度加以修正：第一，进一步明确人大预算审批的权力边界。预算审批权是人大在预算制度中的核心权力，其权力边界必须明晰,否则我国预算制度的合法性与合理性都将受到冲击。具体而言,我国预算法应对人大预算审批权的范围作以下两点修正:其一，必须明确规定预算草案未获人大批准时的法律后果与应对措施。其中，预算草案未获批准既包括人大直接行使否决权，也应包括人大拖延批准的情形。虽然可以预见在很长时期内，我国出现预算草案未获人大批准的可能性极小，但是法律后果的存在仍是保证人大否决权在逻辑上具备完整性的不可或缺的组成部分，而明确规定应对措施则有利于避免极端情况下可能出现的财政合法性危机,确保政府正常运转与社会稳定。其二，应当赋予人大适度的预算修正权并逐步扩大其适用范围。实践中人大行使预算否决权的可能性极小,故预算修正权将成为人大扼制政府财政权力的有效手段。鉴于我国人大对预算编制尚无充足经验，相关人员配套与法律程序规定也比较滞后,可以从“目”、“节"开始，逐渐提高人大的预算草案修正权。另外,考虑到我国当前“三公”支出过高以及较为普遍的浪费现象，建议将人大的预算修正权暂时限于减少特定支出，以及在不改变预算总额的前提下增加特定支出（例如提高对教育、医疗、社保等方面的财政投人），待条件成熟后再进一步扩大人大预算修正权的适用范围。同时必须注意的是,人大行使预算修正权不应破坏预算的收支平衡。第二,完善我国预算审批中的公开制度。总体来看，我国预算制度发展体现为从保密到逐渐公开的进步史，但与公共财政的要求和西方国家的现状比较，我国目前预算审批公开仍有很大不足。笔者认为,可以从以下三个方面对我国预算审批制度的公开性加以补足.?
首先,应当允许公民直接参与到预算审批过程，即参考美国相关法律制度，规定人大进行预算审批之前,公民有权要求举行听证会,使预算编制部门直接面对公民的质疑与询问。其次，在人大审批预算时应当设置旁听席，允许公民直接参与旁听。公民旁听与预算听证在公开的内容方面有所不同，预算听证主要公开预算编制部门的预算目的、理由等，而公民旁听则主要涉及人大代表对预算草案的审查意见,使人大审批意见也能够充分公开。再次，应当充分利用现代信息技术,对预算审批过程进行公开。信息技术具有成本低廉、覆盖广泛、传播迅速等优点,因此在外国，电视直播与网络公开都巳经成为预算审批公开的重要手段，这些手段均值得我国学习。第三，改变当前预算草案的综合审批方式，引人分项审批方式。在前文中笔者已经分析了综合审批方式的缺陷，相形之下分项审批方式的优势则十分明显：一方面,预算草案分项审批能够改变人大代表仅就预算草案的收支总额进行宏观掌控的现状,有利于对特定款项进行更加细致和深入的审查,避免预算审批流于形式；另一方面,分项审批方式允许人大仅就预算草案部分内容行使否决权，极大地降低了预算草案整体未获批准所带来的政治与法律上的风险，解除了人大的后顾之忧，从而进一步落实了人大的预算否决权。但分项审批方式的建构也不能孤立地进行，笔者认为，以下三点是分项审批方式的必备前提:一是预算编制必须进一步科学化与细致化,使得预算草案的内容能够合理拆分；二是必须明确预算草案特定款项未获批准的法律后果与应对措施；三是预算审批的时间必须相应延长。第四,完善我国预算审批法律程序,为审批结果的真实性与准确性提供有力的程序保障。目前我国预算审批法律程序的主要不足在于审批时间以及人大代表的财政专业知识均不能得到有效保障,对预算审批程序的完善也应集中于这两点：其一，要从根本上解决预算审批时间过短的问题，必须较大幅度地改变我国人民代表大会制度，即实现人大代表的专职化以及延长人大会议的会期。然而这一目标在短期内难以实现，因此目前较为可行的改革措施是延长我国预算从编制到最终决算的整体周期，同时强化预算初审的制度功能，改变目前《预算法》中财政部门提前一个月向人大相关部门（财政委员会或人大常委会)提交预算草案主要内容的规定，将其延长到三至六个月，同时预算初审部门必须提出详尽的初审意见供人大代表参考。其二，应当帮助人大代表消除预算审批过程中的认知障碍，具体包括两方面措施:一方面,建立更加高效的人大预算审批辅助机构。这一辅助机构既可以由目前的财经委员会承担,也可以另设专门的预算委员会，关键在于为其配备更加充足的专业人才以及活动经费。另一方面,应当强化人大代表的个人作用，为缺乏财政专业知识的人大代表准备必要的辅助人员,也可以人大代表自行聘用辅助人员，由会议为其提供相应的经费。但是辅助人员仅限于为人大代表解释财房产经济论文政专业知识，,不得妨碍、更不能代替人大代表履行职权。
作者：汤喆峰
