引言
前主席胡锦涛同志曾在十七大报告中提出：必须明确行政管理改革的根本方向，尽早制定行政管理体制改革的整体规划方案，积极转变政府职能、梳理各级关系、优化组织结构，努力建成一套决策合理、权责明确、执行通畅、监督严格的行政管理体制。十七大对于我国推进行政管理体制现代化改革指明了方向，力求政府职能向服务型转变，同时阐明了新阶段的具体任务、新型理念及创新策略，极具战略性、完整性、系统性和实用性，对于我国未来很长时间行政管理现代化改革具有积极的指导意义。这充分说明了新形势下对于我国行政管理体制提出了更为严格的要求，这种局势更为紧张和严峻，由此来看，推进行政管理现代化改革迫在眉睫。
一、迄今为止我国行政管理所取得的成功经验
(一)政府职能的转变
将政府职能定位为全面掌控经济、社会管理、市场监管及公共服务等核心职能，并以此为基础，协调政府与企事业单位关系，优化政府组织结构，完善行政管理制度，创新政府管理模式，健全公共服务机制，实现了有效的政府体制全面化、系统化的整体改革。迄今为止，我国行政管理现代化改革发展顺利、成效显著的原因之一就是始终坚持党的统一集中领导，正确梳理和协调好行政管理现代化进程中各种利益关系、各种改革之间的利害关系，这是多年来行政管理改革实践验证了较为成功的经验之一。
(二)政府与企事业单位之间关系改革
首先，政府放宽了国企的权利范畴，凭借土地承包制改革的经验，实施了分配、利润等为指标的承包制改革；企业建设、流动资金由以前政府拨款转变为银行贷款，由以前国企提交利润转变为国家税收，由以前政府出台传达生产计划和分配生产资料，转变为市场采购生产资料，产品完全由市场供求的杠杆来决定，开展了国企资金结构、管理机制和治理结构的彻底性改革，建立了现代企业制度。其次，将政府总体事务划分为事业、行政两方面事务，当前政府事业体系不仅包含市场调控的经营管理活动，还包含文教体育、科技创新、卫生医疗和社会保障等公共服务范畴，同时，为精简机构设置，将本隶属于政府行政事务的工作也都划归为事业单位管理范畴。
(三)借鉴和吸取国外行政改革的经验
我国一直以行政管理发展规律为依据，世界很多发达国家为满足经济全球化发展的需求，最大化提升行政管理效率，都争先精简政府治理机构、优化行政管理规制，实施了影响巨大的公共行政改革。我国借鉴和总结了这些国家公共行政改革的成功经验，将行政管理提上重点议事日程，比如，西方发达国家行政管理体制机构设置都较为简单，权责分工明确具体，决策、监管和执行机构互相制约和适当分离，各种利益关系以法治为基础，注重行政管理制度的创新等。我国从本国国情出发，结合我国经济、政治和行政等体制，合理地借鉴和吸取了发达国家公共行政管理的体制和方法。
二、多年来行政管理体制改革存在的问题
(一)机构设置不尽合理，权责不明确
机构设置还尚未完善，权责不明确，权责混淆、权责不分的现象还较为明显，权力过于集中或过于分散，决策、监管和执行的机构设置缺乏科学性。例如，宏观、微观之间乱套，财政部、发改委负责的项目延伸到下级各县；上下级各政府之间、平级各政府之间、政府内部各部门之间的权责分工不明确，责权分离现象比较突出。据调查显示，国务院各部门职责交叉现象很突出，建设部与发改部、国土部、水利部等部门职责交叉现象明显，这样彼此之间的权责无法明确，工作无法做到尽善尽美，尤其会出现在行政管理中彼此推诿的不良现象。
(二)行政管理效率不高，成本太高
虽历经多次地机构精简与改革，而机构财政开支在膨胀、精简之间忽高忽低，随之财政给养人员、机构的逐渐扩大，党政事务财政开支大大超出了财政开支的比率，致使行政成本居过高，出现严重的财政赤字。行政管理成本过高体现在如下两方面：第一，财政总支出中行政管理费用所占比重呈上涨趋势，已由“一五”期间的12.7％涨至“十一五”期间的18.5％；第二，行政管理的人均成本涨幅大大超过了财政支出的人均涨幅。由改革开放第一年的行政管理人均费1550元涨至2003年的38412元，涨幅达到了23.8倍；同期财政支出人均费由116.6元涨至1907.5元，年均涨幅达到了11.8％;行政管理年均费比财政支出超出了0.6个百分点，这个数字实在令人堪忧。
(三)机构设置规范程度低，行政监管力度不够
我国行政管理机构设置法制化、规范化程度低，随意空间很大，例如，不依据法律范畴进行机构设置，造成严重的超员、超编现象。行政监管包括行政机构的外部监管和自我监管，我国行政机构的外部监管受制于党和人大的两方面监管，然而，事实上，党对政府的监管由于党政统一而削弱，人大的监管也无法得到真正彻底落实。由此来看，对于政府行政管理的监管只是流于形式，行政监管力度不够。
三、推动我国行政管理现代化改革的具体行径
(一)科学制定行政管理现代化改革的大目标
依据《深化行政管理体制改革意见》中指出的行政管理现代化改革的根本方向和要求，规划和设计一个系统化、完整化的改革大目标，主要包括体制目标、政府目标和机制目标。1.建立一个公共服务型的政府前总理温家宝同志在中央党校各级领导干部落实科学发展观研究班毕业会上曾强调“力求构建一个公共服务型的国家政府”，同时，他又在人大会议上再次重申:“管理实质上即为服务，我们必须建立一个服务型的人民政府，服务于市场，服务于社会，从根本上服务于全国公民。”这是党中央对于建立服务型政府的目标最明确、最权威的阐述，党的十七大也特别提出了行政管理现代化改革的相关事宜，强调了构建服务型政府的共同目标，可见，建立一个服务型政府是行政管理现代化改革的大目标之一。2.建构一套行政管理的公共体制党的十七大特别强调要建构一套决策科学、权责明确、分工合理、监管到位、执行通顺的公共管理体制，这是对于建构行政管理公共体制的最好诠释。我国行政学院原副院长唐铁汉指出，公共体制是产生公共产品、管理公共事务、行使公共权力和作好公共服务的政府管理公共体制，其根本上就是印证了行政管理的服务性与公共性，这与十七大报告提出的行政改革目标不谋而合。“行政管理”听起来侧重于上级对于公民的约束与管制，不能使公民参与权、监督权得以充分体现，为此，行政管理现代化改革目标就是构建一套行政管理的公共体制，这个目标的确定是政府职能转变的根本前提，也代表政府行政管理理念的真正转型。3.建立一套决策、监督、执行互相协调的运作机制行政运作机制包含了决策、监督和执行等一系列的工作流程，要努力解决以前行政机制中决策不科学、监督不力和执行不到位的问题，要确保这三种权利互相协调、互相制约、适度分离，不能将这三种权利的实施集中于一个机构或一个部门来完成，那种极易出现监督不力或职权滥用的严重问题，由此，我们确定决策权交由大部来完成，执行权由相关机构协助完成，同时设置专门的监督机构完成监督职能，这样势必会获得意想不到的效果。为此，要确立一套决策权、监督权和执行权互相协调的运行机制以指引行政管理现代化改革的顺利实现。
(二)协调好中央、地方的关系
中央、地方关系的协调与否，直接关系到行政管理现代化改革实施的成效。隶属于中央的事务下放给地方办理，会影响到中央的权威，甚至还会对于国家的团结统一造成一定影响；而本应隶属于地方政府的事务过多过杂，像土地征收、环境保护、生产安全、食品安全等问题，倘若全部由中央管制，也会导致这些机构组织的职能无法得到正常发挥而产生更大问题。要协调好中央、地方的关系，划分好权责、事务的归属范畴，隶属于中央管理的事务必须由中央政府管理，机构设置和人员安排都由中央统一委派，财政支出由中央一并承担；而划分为地方政府管理的事务也全权由地方自主管理，中央政府不加随意干涉。中央、地方政府的各自收入固定，例如，对于现行各种税收的如何分配才为合理，中央政府收取公司法人所得税、海关税和社会保障税等，省级政府收取营业税，市县政府收取土地税、房产税、资源税等，这种比例控制在50：15：35最为适宜，并明确中央对于地方财政支付的方式及比例。在各自收入相对固定的基础上，中央和地方各自事务各自承担，同时保证中央对地方财政支出要秉承公开、公正、公平的原则。
(三)构建框架合理的现代化政府治理结构
在协调好中央与地方关系的前提下，明确各自的权责范畴和应尽事宜，建构框架合理的现代化政府治理结构。1.中央委派机构管理地方主权事务地方政府那些主权事务，由中央委派机构进行管理，所派机构的权责范畴是什么呢？主要取决于如下几点因素：第一，管理成本和管理效率的高低；第二，关系到我国主权的重要事务，最后还是由中央来决定；第三，中央事务下放给地方政府办理，权责分工是否明确，是否能放心。那些关乎到我国主权、中央政府特别注重的事务，不能下放给地方政府，则由中央委派特定机构进行全权管理，像社会保障、公民等事务，关乎到国家对于公民生存、养老等社保事宜，关乎到公民的国家地区范围和国外人口的流动迁移，也极易发生资金滥用、被私吞的可能，这些主权事务若下放给地方政府极易产生不良的违背道德行为，这都需要中央委派机构进行统一集中管理。2.各级政府依据事务的差异设置机构各级政府之间的事务关系，包括中央与地方政府之间、不同级别地方政府之间的事务如何做好分工，不同层级的政府在处理这些公共事务时到底是采取统一集中制，还是采用不同的分工，建构不同的组织机构，势必达到不同的行政管理实效。居于各级地方政府服务区域和服务对象的差异性，地方百姓所产生的需求不尽相同，地方市场经济发展的水平都有很大不同，那么其权责范畴都有很大差异，由此，各级地方政府应依据地方事务的差异进行机构的设置。3.协调、平衡部门之间的关系和分工各级政府不同部门之间的横向分工，是依据产生公共产品和公共事务的过程来分工，将不同管理事务、不同的管理权利交由不同部门来管理。横向分工是进行规模化、集中化的分工，将公共事务分为经济职能、政治职能、社会管理和公共服务等职能，由决策部门复杂对于这些不同性质的事务进行细化分工，交由各不同部门落实执行。横向分工的优点：一是最大化降低行政执行的成本，提升执行过程的规模化、效率化，二是最大化降低部门间关系处理的成本，政府内部设置机构必然会精简，各部门之间彼此关系协调的成本降低，而且政府决策部门的决策成本也降到最低；三是杜绝部门权力的牵制，决策、执行权适度分离，同时也避免出现政府各部门替代决策部门对于自身所管理事宜进行自行决策的现象。比如，政府某一部门草拟一份关于管制、收费等事宜的文件，需要提交至常务会商讨后才得以通过，这样部门的独立意愿升级为政府意愿，倘若决策权全部集中于政府部门所设置的独立机构进行管理，决策的效率性、公正性和科学性必会大幅度提升。
四、结语
总体来说，我国的行政管理现代化改革应立足于我国的现实国情和发展实况，总结以前的成功经验、找出存在问题的症结所在，采取新型的公共管理方式和手段，最大化降低行政管理成本，提升行政管理效率，力求将我国政府构建成一个公共服务型的政府，这样能有效提升我国的综合国力与核心竞争力，切实提高行政管理服务的整体效率，推动我国经济、政治等综合事业的可持续发展，巧然应对经济全球化带来的严峻挑战。
作者：郭伟 单位：中南大学
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