“郡县治，则天下安”。县级政权的效率和稳定影响到全国政局的稳定与发展。县委书记既是中央、省委实现对地方治理的执行者，又是县级政权的核心，权力大、责任重。这种双重角色使其处于承上启下的特殊位置，有别于省委书记、市委书记和乡镇党委书记的角色定位。为此，习近平强调，“加强和改进新形势下党的建设，要求进一步加强干部队伍建设，着力造就高素质县委书记队伍”[1]。李源潮也明确要求，县委书记要正确运用权力为人民谋利益[2]。作为中国政治生态中极为重要的群体，当前学术界对县委书记的关注与其实际重要性并不相称。贵州瓮安、云南孟连、辽宁西丰等县发生的群体性事件说明，如何制约县委书记权力，已成为提高党的建设科学化水平面临的紧迫课题。
一、县委书记权力运行与制约机制研究的主要层面
国内外关于县委书记权力运行与制约机制的专项研究，还处于起步阶段。相关文献主要集中在如下几个方面，尚没有形成系统化的理论体系。国内学术界专门研究县委书记权力运行机制的文献较为少见，主要是从县委书记的权力来源、权力边界、权力运行、权力腐败和权力制约等方面进行探求。
1.县委书记权力的来源
从党章规定来看，县委书记的“权力来源于人民，其权力边界由党章与法律所界定”[3]。此观点明确指出了“权为民所赋”的本质，却未能阐明党代会与县委书记选举产生的内生关系，也没有结合实际、合乎逻辑地阐述县委书记产生的合法性与正当性，不能有效地解释县委书记产生的理论依据和现实运行。
2.县委书记权力的边界
通常而言，县委书记权力主要包括七项，即“动议权、提名推荐权、干部调整方案审订权、主持会议权、临机处置权、管理教育权和其他权力。确定县委书记权力边界应从党委领导体制变革的历史和现实出发，考虑权力运行与实际工作需要的关系”[4]。这在准确地指出理论与实践相互关系的同时，未能恰当地提供各项权利界定的相关标准，使县委书记权力的划分仍然存在着模糊性与随意性。
3.县委书记权力的运行
从权力实际运行方式来看，大多数县委书记权力运行主要表现为运动式治理[5]。运动式治理具有治理力度大、成果显效快的优势，但由于治标不治本，没有杜绝问题产生的根源，可能引发权力“寻租”等非法行为，导致治理过程前后出现“运动不息、问题不止”的恶性循环[6]。毫无疑问，此见解深刻地指出当前县委书记权力运行的内在固有特征，但还缺少从学理上提出的行之有效的解决办法。
4.县委书记权力的腐败
有学者通过调查发现，“当前县委书记主流是好的”[7]。但由于现行体制条块割裂严重，特别是潜规则的存在，导致县委书记权力运行仍旧存在一些不规范行为。主要表现为干部任免的“家长作风”、民主考察的“暗箱操作”、监督体系的形同虚设等[8]，尤其是由“权力期权”渎职侵权激化社会矛盾的行为时有出现，激化社会矛盾[9]。县委书记容易“出事”的原因，根子就在于权力过于集中又缺乏有效的监督[10]。
5.县委书记权力的制约
对于党的领导干部遵纪守法问题，彭真曾明确指出，不论哪级党委和负责人，都必须服从法律[11](P217)。邓小平也批评过那种把“党的领导”解释为“党权高于一切”的错误观点[12](P116)。杨海蛟通过对县委书记群体角色特征的分析提出，“县委书记的权力缺乏控制，就必然会对社会产生危害行为”[13]。这些论述从法治层面上，指明了权力制约的重要性和必要性。为从实践上更好地达到优化权力运行的目的，有学者对江苏睢宁县、河北成安县、成都武侯区的“县权”改革经验进行了总结，认为“限权”措施主要有“归纳式限权、公开式限权和制衡式限权”[14]。结合上述分析，许耀桐提出了县委书记权力运行的“四化八面”之说[15]。王长江则认为，应实施党内竞争性选举，通过民主授权，把党管干部与竞争选举结合起来，从源头上选拔好县委书记，这既是对实践经验的总结，也是理论智慧的升华。国内研究文献大部分集中于对县委书记权力腐败和制约的宏观概括，对权力制约具有一定的针对性，为后续研究奠定了基础。如果能够详细描述权力运行机制及其与社会环境的互动关系，将有助于把此项研究引向深入，进而探讨出更具可行性的解决方案。
二、县委书记权力运行与制约机制研究的现状评估
（一）现有研究取得的进展
学术界对县委书记权力运行的研究，已取得了基础性研究的突破，表现如下：
1.在理论上，形成了初步的研究基础。学术界通过近 20 年来县委书记“落马”的原因、方式与对策做出了探索性的论述，对县委书记权力的实际运行有了较为深刻的把握，对权力滥用也已经有了相当的了解，对从制度上确保权力运行规范化、科学化和有序化有理论指导作用，有助于深化我党反腐败体系的建设。
2.在实践上，通过对县委书记在现实生活中的经验描述，列出其受贿关系圈或腐败过程，并就其腐败动机与过程做出较为深入的探索，有较好的现实性、针对性和操作性，有助于提高我党反腐败体系能力建设，始终保持党的先进性，有效地提高反腐败能力，从而更好地推进经济社会又好又快地发展。
3.在效果上，多数研究者已能够将理论研究和实践观察有机结合起来，进行个案分析或比较研究；还有的作者已经不再满足于抽象的思辨分析，着力运用统计方法搜集数据提供材料支撑，是较为明显的进步。特别是有些作者已经在尝试运用社会心理学、统计学和生物学等相关知识来研究县委书记权力运行规律，表现出了学科交叉、融合的趋势。
（二）现有研究存在的不足
由于研究方法和研究技术尚有缺陷，对县委书记权力运行研究存在着如下三个方面的问题。
1.理论研究与实践运用未能相结合。当前对领导干部腐败问题研究的文章已呈泛滥之势，但针对县委书记权力运行机制的研究文献仍较为少见。即使有所涉及，其阐述的内容也只是泛泛而谈，没有从学术的角度运用专业知识，结合县委书记群体的角色特征，对其进行科学研究和诊断，而是单纯从一种经验式的角度进行简单的分析，从而导致学术界对县委书记的生态状况缺乏深刻的现状分析，影响了对县委书记权力运行的现象观察、原因追寻和制约对策的系统探讨。实际上，对于县委书记权力运行机制研究而言，主要表现为理论和实践两个方面。在理论上，必须观察县委书记这个特定群体的行为特征、透析其权力运行逻辑，通过对官员动机、目标预期、行为模式等方面的提炼，探索建构一种科学的县委书记权力运行机制理论，以期将党内民主带动人民民主、党内改革带动整体改革研究推向深入。在实践上，必须纵向考察县委书记权力的来源、界定、运行、监督和评估等流程，横向观察权力运行的目的、程序、保障、监控等环节，从实践和动态的过程中把握县委书记的角色特征，提炼县委书记权力运行模式，以期为县委书记科学执政提供建议。当前，特别要研究的一个核心问题是：县委书记推行政治改革必定会面临政治风险，应该建立什么样的激励机制来统筹县委书记改革的政治风险和改革力度，从而把握好权力制约的“有限”与“有为”的界限。
2.现象分析与规律探寻未能相吻合。相关文献对县委书记权力运行机制与腐败特征深入研究仍旧少见。在所有搜集到的文献中，对县委书记腐败现象和规律的提炼，只是停留在零散的、片断式或蜻蜓点水式的单项对策或在对别的领导干部论述时略有提及而已。更为欠缺的是，所有的文献在论及县委书记腐败时，多流于腐败现象的描述和报道，而缺乏从县委书记内在心理或运行机制的机理特征去探求规律，研究结论缺乏经验材料的支撑，理论阐述显得单薄乏力，导致其提出的对策空洞乏力。如，县委书记权力运行在何种层面、何种程度、何种方式上受到潜规则影响，应采用何种措施抑制潜规则，尚需要在学理上形成一种系统的有效的理论解释框架。现有文献未能妥善处理好如何科学地划定县委书记的权力边界的问题，没有科学划分重大决策过程中县委书记的授意与违规之间的界限，也没有提出如何规范处理权力制度授予与自由裁量权的关系等。
3.研究宽度与剖析深度未能相融合。县委书记作为全县的权力核心，其权力的行驶具有较大的广泛性，在不同的行业都有程度不同的存在。学术界对其剖析的深度却只停留在企业领域和大众耳熟能详“跑官、卖官、买官和杀官”等现象的描述和报道，未能通过实际调查，深入挖掘县委书记权力存在的制度性和体制性因素，进而上升到文化层面的高度来认识这种体制或制度与县委书记腐败的关系，形成一种带有规律性的认识。在研究方法上，学术界未能比较分析中外权力运行机制差异，探索出县委书记执政规律。
三、县委书记权力运行与制约机制研究的发展路向
要实现对县委书记权力运行的制约，就必须从研究对象、研究方法、研究焦点和研究框架入手，化解权力运行过程中出现的难点、重点和焦点问题，提炼出县委书记权力运行与制约机制的一般规律。
1.确立研究对象，厘定研究目标
研究县委书记权力运行，就必须明确其研究对象，从理论创新和实际应用两个方面明确研究目标。就理论创新而言，对县委书记的研究，不能只停留在对个案的具体介绍和花边新闻的着力渲染，而应主要观察县委书记这个特定群体的行为特征、透析其权力运行逻辑，通过对官员动机、目标预期、行为模式等方面的提炼，探索建构一种科学的县委书记权力运行机制理论。对于实际应用，则必须通过纵向考察县委书记权力的来源、界定、运行、监督和评估等流程，横向观察权力运行的目的、程序、保障、监控等环节，从实践和动态的过程中把握县委书记的角色特征，提炼县委书记权力运行模式，以期为县委书记科学执政提供建议。
2.确立研究方法，提高研究水平
要达到科学研究县委书记群体特征及其权力运行逻辑，其必要途径是明确科学的研究方法，契合实际研究的需要。一是明确研究前提，在假设县委书记个人具有经济理性的基础上，引入结构—功能主义分析方法，力求找出县委书记的共性，概括出县委书记的群体特征；二是明确研究流程，采用文献分析法对相关文献材料进行梳理，结合实地调研，描述县委书记权力流程、阐述权力的运行逻辑并分析现行权力运行体制的优缺点；三是明确比较意识，针对县委书记权力运行过程中暴露出的问题，运用比较研究方法，分析中外政党权力运行机制，找出政党党魁的权力运行逻辑。
3.确立研究焦点，破除制约瓶颈
研究县委书记权力运行的核心就是找出研究的焦点所在。在研究重点上，要通过考察、比较县委书记与西方政党、台湾国民党党魁的运行机制，从中归纳出权力制约的共性，结合实体性制度和程序性制度的设计，不断增强权力运行的严密性和科学性。在研究难点上，应积极关注县委书记权力边界，明确重大决策过程中县委书记的授意与违规之间的关系，规范处理权力制度授予与自由裁量权的关系，是权力制约领域的攻坚难题。
4.确立研究框架，探求优化途径
要实现县委书记权力高效运行与权力有效制约的最佳平衡，就必须构建系统的理论体系，进行研究上的总体设计，把握好三个层面的关系。首先，把握“有限”与“有为”的界限。县委书记要推行政治改革必定会面临政治风险，建立什么样的激励机制来统筹县委书记改革的政治风险和改革力度，需要深入研究。其次，把握“推进改革”与“制约改革”的节点。“县权”改革试点表明，改革的推动很大程度上依赖于县委书记的主观意愿。“县权”改革在某种程度上要限制县委书记权力，但“县权”改革又必须借助于县委书记的权力来排除改革过程中的障碍。如何化解这种“权力悖论”，目前学术界还没有提出具有针对性的建议或措施。第三，把握“潜规则”和“显规则”的互动。县委书记权力运行在何种层面、何种程度、何种方式上受到潜规则影响，应采用何种措施抑制潜规则，尚需在学理上形成一种系统的并具有解释力的理论框架。这就要求学术界同仁进一步加大调查研究力度，紧扣权力运行实际，从学理上提出具有解释力和操作性的县委书记权力运行机制理论，以期将党内民主带动人民民主、党内改革带动整体改革研究推向深入。
