摘要:“宪法解释”再次被党中央提上议程，当前宪法解释在我国的必要性体现在对于宪法发展、社会变迁和宪法修改的意义上。今后宪法解释的特殊功能表现在权衡宪法规范的政治性与法律性，保持宪法文本的模糊性、确定性与稳定性的统一，树立公民宪法信仰与维护法制统一三大方面。
关键词:宪法解释;必要性;功能;
中图分类号:D911.01 文献标志码:A 文章编号:1672－612x(2016)01－0035－05 DOI:10.16276/j.cnki.cn51-1670/g.2016.01.008
近日，党的十八届五中全会指出:“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。”宪法解释是宪法实施和监督的前提，宪法的生命力在于实施，宪法的权威也在于实施，“宪法解释”重回公众视野。遗憾的是，我国现行宪法颁布的33年来，宪法修改成为应对社会生活变化、调和宪法规范与现实冲突的首要选择，宪法解释被束之高阁，其中相当大一部分原因在于我国尚未建立违宪审查制度，宪法既不得被法院解释，亦不得作为纠纷裁判的依据。但是，不能就此否定我国对宪法进行解释的必要性，宪法解释对我国能够发挥特殊的功能，我国对宪法进行解释必将有益于未来违宪审查制度的建立。
一、我国宪法解释之必要性
社会发展的稳定有赖于宪法的稳定性，实施宪法比修改宪法更为重要［1］。我国部分基本法律和宪法能够保持高度稳定性，是因为有“法律解释”和“宪法解释”。宪法需要与时俱进，为形成良好的宪法秩序提供文本规范的支持，另一方面又要维护宪法作为国家根本法的稳定性与最高权威性，从而形成了成文宪法的稳定性与现实宪法的恒动性之间的矛盾［2］。要解决二者的矛盾，现阶段我们唯有首先考虑宪法解释，增强宪法的社会适应性，同时保持成文宪法的稳定性。宪法解释成为我国现阶段宪法和宪法学关注的焦点问题之一。
(一)宪法解释之于宪法发展和社会变迁
我国的宪法发展史就是一个改革发展史。过去我国把宪法仅仅作为实现党的路线、方针和政策目标的措施和手段，随着路线和政策目标的实现或者改变，宪法也逐渐过时［3］。因此，我国宪法的发展陷入一个恶性循环，即依托党和国家的政策制定出宪法①，宪法修改迎合政策的需要，随政策的变化而变化，政策转变了，宪法也不得不随之修改。我国长期的宪法实践发展形成了“政策性修宪”的基本修宪模式［4］，该模式有章可循，各阶段试举几例如下:1987年党的十三大，阐述社会主义初级阶段私营经济的性质、地位和作用，在1988年即通过了两条宪法修正案，确认了私营经济的合法地位，允许土地的使用权可以依照法律规定进行转让。概言之，此二条是为实行改革开放和发展社会主义市场经济做准备和铺垫的。1992年党的十四大，第一次明确提出了建立社会主义市场经济体制的目标，到了1993年即通过宪法修正案确定我国实行社会主义市场经济，并赋予国有企业在法律规定的范围内的有限的自主经营权;赋予集体经济组织有限的、独立进行经济活动的自主权。可以看出，这一阶段我国的政策旨在通过逐步向社会放权，实现我国建立社会主义市场经济体制的目标，政策的转变充分体现在以上两处宪法修正案中。1997年党的十五大把“坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存”确定为我国在社会主义初级阶段的基本经济制度和分配制度。之后的1999年通过宪法修正案确立了公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，宪法的修改与政策的确立保持了高度的一致性。宪法本不该随政策的变化而修改，但我国现实生活中就是依据政策而修改宪法的。原因在于，我国现行宪法制定时就是根据当时的政策纲领路线，后者变了，前者必然也要跟着改变［1］。好在2004年宪法修正案最引人注目的是“人权条款”入宪②，是我国宪法发展国际化的重要表现，对于“政策性”的经济内容的修改比重大大降低③，我国宪法的发展趋势有扭转“政策性修宪”模式的倾向，今后更为必要的途径在于:通过宪法解释渐进地调适我国政策方针的改变带来的宪法规范与社会现实的冲突。“市场经济同宪法原规定抵触，可取的办法是通过一个宪法修正案作出符合市场经济要求的修改”［5］，但是宪法修正案仍是宪法的一部分，通过修正案的方式可能造成宪法内在规定性的矛盾。若采用宪法解释，不同的解释立场、解释观点和解释方法将会得出不同的结论，是存在结论合宪性和合理性的可能的，并且不能轻率认为宪法解释只能作顺向的量的扩大或缩小，不能作质的变更［5］。今后我国宪法需要依靠解释修缮过度“政策性修宪”对宪法文本、宪法精神、宪法基本价值、基本功能和基本特性的侵害。
(二)宪法解释之于宪法修改
我国现行宪法的四次修改共产生31条修正案条文，属于补救理性有限的有4条修正案，另外27条修正案则是对中国社会转型的回应，这27条修正案中，有11条修正案属于制度性修宪，有16条修正案属于观念性修宪④。我国现行宪法历史上的四次修宪，观念陈述的功能要大于制度变迁的功能［6］:宪法序言第7段经历了1993年、1999年和2004年三次修正，体现修宪的观念陈述功能。某些看似制度变迁功能的修正案，实质上并不是宪法意义上的制度变迁。宪法修正案的稳定性极低，有一些修正案在修宪中本身又成为被修正的对象:1988年的第1条修正案在1999年被第16条修正案所修正，其后在2004年又被第21条修正案所修正;1993年第3条修正案在1999年被第12条修正案所修正，尔后又被2004年第18条修正案所修正;1993年第6条修正案在1999年被第15条修正案所修正。上述27条宪法修正案中，有5条修正案是用来对修正案进行修正的，有5条修正案是被后来的修正案所修正的，有两条修正案被修正了两次。这种“对修正案的修正”，是转型中国的修宪所特有的，而修正案被修正的时间间隔又是如此之短［6］。由此，我们有理由认为我国过往部分修宪有必要被宪法解释的方式所替代:(1)修宪意味着制度的变迁与创新，而作为制度变迁的修宪应该也只能直观地和具体地转化为行为规范的设立、变更或废止。当修宪的观念陈述功能大于制度变迁功能时，修宪的必要性是有争议的，并仍待商榷，此时宪法解释对于观念转变的阐释性功能是毋庸置疑和不可取代的。(2)在宪法意义上的具体制度变迁尚未得到确定和充分论证之时，宜先采用宪法解释的应对之策，当“用尽所有解释”仍无法解决之时，才考虑修宪，同时“用尽所有解释”也是对该社会变迁事项属于观念性还是制度性的充分、有力的论证和理性、审慎的判断。(3)相应地，既然有如此多的宪法修正案被其后的宪法修正案所修正，且有的修正案还不止被一次修正，而是反复修正，由此，我们就有合理理由怀疑“宪法修改”不比“宪法解释”具有更充分的理性和审慎。(4)我国的宪法框架已基本成型，国家基本制度渐趋于稳定和成熟，一般情况下，制度变迁的可能性将会减小，今后的改革多会在现有的宪政框架内进行，更多地进行观念型的宪法变迁和已有体制的完善。不难发现，历次的宪法修正案，特别是到了我国2004年宪法修正案，有限理性的补救和观念的陈述的比重正在增大，制度性修宪将逐步缩小。有人认为，宪法是根本法，应有较大的稳定性，轻易修改不利于宪法实施，并会引起社会动荡。然而，宪法又是以现实为基础，随社会的发展而变迁。当宪法规范同社会发展的需要不相适应时，就应及时修改，否则将会得到惨重的教训。我国十年动乱，其中原因固然很多，但用宪法变迁的理论来考察，就是因为宪法规范与社会现实的冲突未加以及时调整，从而使最开始的良性冲突逐步转化为恶性冲突，最终导致社会步入动乱，宪法成为一纸空文［7］。而我认为这恰恰就说明了我国当时宪法修改的草率、盲目和非理性才使宪法落得一纸空文，因宪法条款已被过分修改，而歪曲到自我破坏的程度［8］。历史是不能假设的，但是倘若当时对宪法进行解释而不是盲目修改，虽不能保证宪法解释的最终效力，但无疑是对非理性倾向的缓冲，让群体冷静、审慎和保持理智，不至于破坏宪法或者至少可能大大降低国家遭受破坏的可能性。因此，宪法解释是宪法修改理性有限之必要补救。
二、我国宪法解释之特殊功能
宪法为什么有必要解释?不仅因为我们国家的宪法修改得过度频繁了，不利于法治根基的稳定，不利于宪法保持的稳定性，不利于维护社会生活的稳定，还在于利用宪法的修改来应对社会生活变化造成宪法规范与现实冲突的问题，效果可能欠理想，理由大致如下:其一，宪法修改程序严苛，需要经过全国人大全体三分之二以上代表表决通过，全国人大是非常设机关，一年仅召开一次，与会时间短暂，全国人民代表大会对宪法的修改则很难满足突发的宪法问题的及时解决之需要;其二，宪法修改之后必然要伴随对所涉宪法条文新的理解、解读和适用，仍然需要解释，“徒法不足以自行”可以贴切指代“宪法解释”之于宪法适用所发挥功能的不可替代性;其三，宪法的每一次修改都是对社会利益进行调整的过程，毋庸置疑在我国宪法历次修正案中体现得较为明显，即对于经济内容的规定⑤和修改较多，也因此为人诟病。对经济内容的修改更直接地显现社会利益变动和调整情况，也更容易出现利益争端，引发宪法问题，甚至触动法治之基，阻碍我国法治化进程;其四，无论宪法如何修改都难以对违宪审查制度建设问题的解决有突破性的回应。关于修宪权，本身就有颇多争议，其所受正当性的质疑并不比宪法解释来得小。况且，宪法解释功能在于能够助推宪法的实施与监督，甚至会为违宪审查制度的建立做出贡献。因此，我们也极有必要将目光转向“宪法解释”。
(一)宪法规范政治性与法律性之权衡
我国强调实施宪法和监督宪法的实施由来已久，总而言之，其核心问题在于:加强宪法的规范性。我国宪法在法律范畴内的适用性比较差，至少宪法在司法领域内不予适用［9］。1999年我国宪法修正案将“反革命”改为“危害国家安全”是加强宪法规范性的具体体现。然而宪法除要发挥法律的特性外，还天然具有政治性。如1999年我国宪法修正案将“中国新民主主义……都是中国共产党领导中国各族人民……而取得的”中的“都”字去掉，则是直观突显了宪法的政治性。因而，宪法又被称为“政治法”，使其在政治领域发挥积极的作用，而我国宪法的作用更多发挥在政治领域。宪法的政治作用往往造成宪法政策化的倾向，宪法规范的稳定性与经济政策的灵活性之间存在着不可协调的矛盾，处理此矛盾的最佳方法就是宪法中不对经济制度和经济政策作出规定［9］。但是到目前为止，我国宪法基本成型，短时期内不适宜对宪法草率进行修改，特别是删除存在已久的经济制度和经济政策的相关条款可能会破坏宪法文本和引起社会不安定。“对宪法的研究从来就不仅是法学的，甚至不主要是法学的”［8］，同样的，对宪法进行解释也不可能完全做到“去政治化”，宪法解释要求逻辑式的概念操作与政治衡量相结合［10］。因此，一方面我们亟待加强宪法的规范性和法律性，以利于宪法的实施和监督宪法的实施;另一方面，宪法的特性使得其自身总是摆脱不了政治理论对它的影响。我认为宪法解释对于我们目前宪法发展和社会生活而言，其功能在于权衡宪法的两大特性———政治性与法律性，在不丧失宪法文本政治性的前提下，逐渐加强宪法的规范性，使之增强现实生活的可操作性和可预测性。宪法解释的最终目的在于适用，但在通往最终目的的道路上，我们仍然需要实现它的阶段性目的或者说手段性目的。“宪法是一张写着人民权利的纸”，宪法的解释首先要保障人民权利，防范公权力的恣意和泛滥，在勘定公权力界限和划分公权力与私权利的边界过程中，宪法朝着规范化、法律化方向演变。另外，我国宪法的特殊之处在于规定了大量的经济内容，目前我国处于转型时期，这样就很容易引起社会各阶层面对利益变动与调整要求宪法进行正当性回应的呼声。“政治，就是争取最广大人民的支持”，宪法并不可能也不能够实现“去政治化”。今后宪法解释的一大功能就在于打消试图通过修宪去除宪法政治性的妄想。宪法解释是应对宪法政治性与法律性矛盾和宪法发展与社会变迁冲突的中和手段，在宪法文本与宪法解释之间架起宪法政治性与法律性平衡之桥梁，满足利益正当性诉求和限制公权、保障人权的统一。
(二)宪法文本模糊性、确定性与稳定性之保持
语言天然具有歧义性和模糊性而难以克服，反映到法律条文上亦是如此，所以法律未经解释无法适用。语言的特征在宪法文本中表现更甚，作为“母法”，宪法发挥着一切制定法的统领作用，是所有实定法的制定依据，所以宪法文本中的语词具有更大的抽象性和纲领性，这必然增加宪法语词的模糊性和不确定性［10］。宪法作为社会上各利益团体意志和愿望的集中反映，为了将绝大多数人的意志和愿望都囊括在宪法之中，宪法所使用的语言必须具有极强的概括性、原则性。此外，为了保持宪法作为根本法的稳定性，它的条款必须是面向未来的，必须能够适应将来的新情况和新问题，决定了其语言是开放式结构。模糊性在特定情况下却意味着实质上的精确性，从语言学角度上看，模糊语言反而能有效弥补人类语言表述力的缺陷，在宪法制定过程中，往往无法用词精确表述政治生活和社会生活或者用词精确也无法达到利益的妥协与平衡，是一种必要的无奈。同时，也由于宪法所要调整的社会生活极为复杂，而制宪者可能希望宪法能长期稳定地发挥作用，故而制宪者会在一定情况下故意使用模糊性词汇［8］，以待日后有把握的空间。对宪法解释进而探寻宪法真意，并最终适用宪法就成了我们当下的一个重大任务。宪法的高度概括性又是所有其他法律所不能比拟的，以致于宏观上看宪法相当于一切制定法的“原则”，一切制定法则相当于“规范”，宪法修改很可能牵一发动全身，因为从比喻意义上说宪法修改容易触及“原则性”的设定、修改与废止。宪法解释则是对所有制定法的“总原则”赋予新的内涵和开拓新的外延，能“温和地”表达社会适应性的要求，不致引发激烈抵触。宪法的包容性指宪法对社会变迁的反应程度，可简单理解为宪法文本的弹性。宪法反映了现实社会和社会发展趋势所要求的基本原则和制度，除非个别极特殊事件，否则宪法基本原则和制度不轻易修改，通常宪法修改只针对宪法中若干具体规范。包容性比较大的宪法更具有稳定性，宪法需要保持稳定性，这是我们对于宪法特性认识的一个共识。然而不对宪法修改并不是宪法对于稳定性的追求，稳定不是一成不变，稳定是“历久弥新”的追求。宪法本身是一个开放性的价值体系，宪法中贯穿着宪法精神和宪法原则，代表着特定共同体的价值追求，更宽泛而言，代表了人类对善和终极幸福的向往，因此，从这个角度上看，宪法具有很强的开放性和包容性，容纳多元的价值追求。但是，价值的追求是历史的，处于不断的动态发展过程中，固守于特定时期特定共同体的价值追求显然会与当下的社会生活发生矛盾与冲突。因此，通过宪法解释将当下的多元价值追求注入宪法之中，给予社会发展一个稳定的宪法支撑，是宪法自身特性的追求，也是当下社会发展的要求。宪法随着时代变迁不可避免将要与社会发生“脱档”，引起强烈震荡，而宪法解释正能适时地通过加减档、加油门和踩刹车的配合满足当下社会平稳运行。今后我国的宪法解释既保持了宪法文本的模糊性，满足当下现实对宪法规范确定性的要求，同时还维护了宪法稳定性的特性与满足社会生活对宪法稳定性的期待。总之，宪法解释功能在于保持宪法模糊性、确定性和稳定性的辩证统一，从这个角度上看，宪法解释有着强烈的工具性、手段性的功能和价值。
(三)公民宪法信仰与法制统一之维护
套用美国人道格拉斯的法谚，“法律需要被信仰，否则它形同虚设”，可以说，“宪法需要被信仰，否则它形同虚设”。据“中国公民宪法意识调查”结果显示［11，12］，社会公众在被问及“对我国宪法实施的效果有何评价”时，认为实施效果好和比较好的占45%，认为比较差的占26%，认为差的占17%，另有20%左右的被调查者因不理解宪法实施的含义，对实施问题无法做出合理的判断。由此可见，我国公民对于宪法信仰状况堪忧。一方面，宪法与公民日常生活距离确实较远，使用较多的是一些法律部门里的具体的法律规范，如合同法、劳动法、侵权责任法、婚姻法等;另一方面，法院不能依据宪法对公民提起的有关宪法纠纷进行裁判，即使发生了公民以宪法权利受侵害请求法院受理裁判的情况，也最终没有得到妥善、令人满意的结果，如齐玉玲案。总之，通俗而言，公民用不上宪法也不敢依据宪法维护自身合法权益。不仅如此，就连国家机关及其工作人员也不能够援引宪法规定进行公务活动，因为宪法没有解释无从适用。按照目前我国宪法实践发展看来，短时期内很难建立违宪审查制度，宪法的可诉性一直得不到落实，但是法治化的进程和依法治国的要求，使得我们不得不通过宪法解释，让我们的党依宪执政，依宪治国，让我们的政府不单依法行政，而且要依宪行政，保障权力来源合宪、正当，从而树立政府权威，才能真真切切让公民信仰宪法。“其身不正，虽令不从”，目前，我国宪法解释的功能在于:通过宪法解释让公权力依宪运行，遏制公民宪法信仰的不断滑落，建立起公民对宪法的信心，重新树立公民的宪法信仰。作为一切制定法的上位法，宪法是各制定法的制定依据，虽然并非所有的法律文件都表述出“根据宪法，制定本法”的字样，但宪法是所有制定法的统帅，在法律体系之中高居金字塔尖，同时又是法制之基。然而，实际中法律制定机关在制定法律文件过程中有多大程度依据宪法是值得怀疑的。首先，有学者认为我国至今未存在过任何的宪法解释实践⑥，倘若如此，那么宪法“被依据”的可能性是极小的，因我国宪法规范的可操作性是极低的;其次，退一步说，将全国人大及其常委会历史上颁布的各种决定、规定和决议等姑且都算作宪法实践(宪法解释)，也依然会引发名称不统一的质疑和效力之争，即属于宪法解释、法律解释还是立法解释的争议。显然若认为过往存在宪法解释实践，那么必然会引发宪法解释本身就在破坏法制统一的自我矛盾和悖论。基于以上分析，我认为，我们有必要赋予“宪法解释”新的开始，虽然今后的宪法解释可能尚不具备对个案裁判产生影响的直接效果，违宪审查的建立亦非一日之功，但是“重启”宪法解释，既是法制统一对其自身的必然要求，也是维护法制统一的客观需要。换言之，宪法解释的功能在于为我国的法制统一勾勒出更加清晰明确的框架和界限，法律体系不但要完备，而且要有机组成、协调统一，我国目前宪法解释的功能还在于勘定各个公权力界限，厘清公权力之间的关系，以保障我国立法体系、法律体系的内在协调与统一。
三、余论
自2004年宪法修正案至今，已有十一年未修改过宪法了，我们不该再本末倒置，未尝试以释宪解决宪法问题而先行修宪。我们应当审慎对待宪法解释，宪法解释权和宪法修改权同样都具有谦抑性，我国宪法解释权的行使应以“必要性”为限，并且可能还需要对宪法解释进行频率的限制。
注释:
①我国现行宪法的颁布背景是1978年党的十一届三中全会召开和随后的1982年党的十二大召开，两次大会所确立的路线、方针、政策体现在我国现行82宪法中。
②参见《中华人民共和国宪法》第三十三条第三款。
③严格上说属于此类的是将宪法第十一条第二款修改为:“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。”
④属于理性补救的宪法修正案有第11、25、30和31条，属于观念性修宪的有宪法修正案第1、3、4、6、7、12、13、15、16、17、18、19、21、24、26、27条。
⑤1982年宪法总纲总共32条，有关经济内容的规定占了13条，即第6－18条。
⑥该论点尚有争议，如胡锦光教授认为，我国存在着宪法解释，而且全国人大和人大常委会确实进行了一些有价值的宪法解释的实践。参见胡锦光，王丛虎:《论我国宪法解释的实践》，《法商研究》2000年第2期。
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作者：何伟日 郑雅莉 单位：福州大学法学院
