摘 要
随着经济全球化的不断加快，中国烟草行业整合、再造、创新的力度也在不断地加强，努力与世界经济相接轨。这是中国市场经济发展的内在要求，也是应对WTO、FCTC烟草规制外部压力的需要。做大做强、形成中国烟草自己的核心竞争力，以面对国际烟草巨头的竞争，是中国烟草行业命脉所在。在这种新形势下，正确地认识中国烟草行政管理这种职能的性质及作用发挥的现状，正确评估烟草行政管理在专卖管理中的作用，不仅是加强和改善专卖管理所必须注意的问题，也是建立权威有序的烟草市场监管机制、促进烟草经济顺利发展的客观要求。
关键词：行政管理在烟草专卖管理中的应用
【分类号】：F426.8；F721
1.1中国烟草旧有的“计划性行政管理”
我国烟草行业实行的是专卖专营政企合一管理体制，烟草行业的行政管理职能渗透到了行业的方方面面是一种束缚性的、僵化的计划管理。行业实行计划生产、计划销售，禁止行业外其他任何组织的生产经营，市场竞争只能来自行业内部。这种管理体制的特点具体表现为：（一）完全专卖（垄断）。即由国家直接控制、垄断经营，在“产供销、人财物、内外贸”等方面实行统一领导、垂直管理和专卖专营；（二）国有经济。整个行业，除少数公司外，绝大多数烟草企业尤其是卷烟工业企业采取国有独资形式；（三）政企合一。自1984年1月成立国家烟草专卖局以来，各级烟草专卖局仍与烟草公司采取一套机构两块牌子的运作方式；（四）计划管理。在全国推行市场经济的环境下，烟草行业仍对卷烟产量和烤烟收购量实行指令性计划管理。
2.1烟草行业行政管理的新内涵
烟草行政管理的根本依据是《中华人民共和国烟草专卖法》和《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》，这两部烟草专卖法律的根本意义就在于最大限度地在烟草业中体现国家利益，这也是政治均衡的必然要求。
随着中国加入WTO，承诺烟草关税减让、烟草配额和许可证管制放松等，带来国内市场对外国卷烟的更大范围和力度的开放；加入FCTC，中国承诺的控烟力度将大幅加强，烟草行业面临愈来愈重的外部压力。应对如此的外部环境，行业内部对改革计划管理体制也作出实践探索，正努力形成烟草行业行政管理的“新”内涵。就中国烟草行政管理的职能范围和其承担的任务而言，其宏观调控的内涵具体包含以下几个方面：
2.1.1烟草行政管理应当体现培育统一的烟草市场的目的，促进完备和谐烟草市场体系的构建。市场的发育成熟及完备的市场体系的形成既是市场经济体制的典型特征，也是其赖以运作的基础。从世界范围来看，凡实行市场经济体制的国家，都把促进市场的发育和构建市场体系作为国家进行宏观调控的重要内容。在我国烟草行业由于受计划经济体制的多年束缚，企业依赖性强，市场发育比较滞后，以统一、开放、竞争有序为特征的市场体系尚未完全形成。所以，通过国家的经济管理职能促进市场的发育和市场体系的尽快形成，是中国烟草相当一段时期的重要任务。
2.1.2烟草行政管理要完善市场主体准入控制制度，体现国家的产业政策产业政策是市场经济体制下国家对经济进行宏观调控的重要方式和手段，是国家进行经济管理的高级形式，主要包括产业结构政策、产业组织政策产业布局政策等。其中，核心是产业结构和产业组织政策。目前我国烟草行业已经逐步认识到了产业政策的重要性，并已经开始用于调控经济运行。中国烟草行政管理特有的职能可以说正是国家产业政策的实现形式或实现工具。
3.1.3烟草行政管理要规范市场竞争和交易行为，维护正常的市场秩序。烟草经济运行需要正常的市场秩序，而正常的市场秩序尽管依靠市场主体的自觉、自律行为有进也会形成，但由于利益机制的趋动及个体利益与社会利益的冲突等原因往往不会自发形成，它除了需要作为经济运行规则的法律、法规的明确规范，也需要国家通过宏观调控职能发挥强制确立。中国烟草行政管理作为专司烟草市场监管和行政执法的一种职能，维护正常的市场秩序可以说是其最重要的使命和职责。
中国烟草行政管理是我国宏观调控的一种重要职能，是我国宏观调控体系中不可或缺的组成部分。国家也早已提出要发展各类市场、完善生产要素价格形成机制、清除市场障碍，以尽快建立统一开放、竞争有序的市场体系以及健全市场规划、加强市场管理，从而为进一步发挥市场在资源配置的基础性作用创造条件。这些规定无疑为具有市场监督管理职能的中国烟草行政管理提出的发挥作用的要求和方向。维护正常的市场秩序，不仅是完成中国烟草行政管理职能本身的需要，同时还有具有履行国家宏观调控职能的深刻意义。
3.1现阶段烟草行政管理职能发挥状况及问题
近年来，中国烟草行业发展迅速，社会主义市场经济体制的确立为中国烟草行政管理事业的改革发展提供了广阔的天地，中国烟草行政管理工作的开展也为我国国民经济健康、有序运行发挥强有力的规范作用。现阶段，可以说中国烟草行政管理已经初步纳入了我国的宏观调控体系并为宏观调控的加强和改善发挥了重要作用，但从实际运行看，中国烟草行政管理尚没有充分发挥国家赋予的宏观调控职能，中国烟草行政管理所处的地位与其应该发挥的职能作用是不相称的。
3.1.1尽管中国烟草行政管理的市场准入职能可以发挥使产业结构、产业组织及产业布局合理化的作用，但由于部门自身在观念、能力等方面的欠缺及市场发育不健全等原因，中国烟草行政管理并未实现这种高层次的管理，中国烟草行政管理也并未完全成为国家产业实施链条上的重要一环。所以，当务之急是使中国烟草行政管理的职能能着眼于国家产业政策的制定与实施。
3.1.2中国烟草与工商行政管理部门履行政府对烟草市场主体的交易和竞争行为监督管理的职责中存在协调问题。部分地区烟草管理能力与所承担的职能失衡，造成中国烟草行政管理的效果还不十分理想，管理力度不够的问题比较突出，使市场秩序并未达到最佳状态，有时甚至还比较混乱。如假冒伪劣卷烟仍大量存在，商标侵权行为、不正当竞争行为、不规范的市场主体及仍不断出现等。这不仅使中国烟草行政管理的效率大打折扣，也使中国烟草行政管理还不能完全满足市场经济发展的需要，亟待加以解决。
3.2强化中国烟草行政管理的对策
针对中国烟草职能发挥存在的主要问题，除了在完善体制、强化法制等方面继续努力外，应着重从以下四个方面强化烟草行政管理。
3.2.1创新理念，转变观念，深刻认识强化烟草行政管理的深刻内涵。行政管理在国家宏观调控体系中有着重要的地位，肩负着崇高的历史使命。创新理念，转变观念作为强化中国烟草行政管理的对策之一，当前，转变观念就是要求广大烟草干部深刻理解和准确把握社会主义市场经济体制的内涵，认清烟草监管市场的重要意义，自觉提高管理层次，从狭隘的监管市场的管理模式中摆脱出来，强化监管的自觉性和准确性，使烟草行政管理走上科学和谐发展的正确轨道上来。
3.2.2优化监管，营造宽松的外部发展环境。中国烟草目前实行的是国家烟草专卖制度，其监管环境是复杂的、多方面的，涉及到有关的政府部门、执法手段、管理经费、管理对象对管理主体的认同及其成熟程度等的各种制约因素。地方保护主义、执法手段的单一、职能交叉部门的利益冲突与制肘、市场主体对烟草监管缺乏认同等等问题不同程度的制约监管职能的有效发挥，甚至会严重影响监管效果。所以，要强化烟草行政管理，必须改善监管的外部环境，尽快促进市场主体的成熟，使烟草监管在一个较为宽松的环境中发挥职能作用。
