［摘要］五大战略叠加背景下，天津滨海新区面临新的发展机遇。创新土地储备模式、优化土地开发与利用结构是当前滨海新区面临的重要课题。本文在深入解析五大战略叠加期滨海新区发展战略的基础上，从顶层设计、理论体系、目标决策、技术支撑四个层面构建土地储备模式创新逻辑框架，探讨土地储备制度、规划理念、储备目标以及技术操作层面的创新路径，以期为滨海新区可持续发展提供理论与实践指导。
［关键词］土地储备；土地利用；五大战略叠加；天津滨海新区
［中图分类号］F293［文献标识码］A
一、引言
自2006年天津滨海新区土地整理储备中心成立至今，滨海新区土地储备工作逐渐步入制度化轨道，在规范土地市场运行、促进新区产业结构调整，引导新区空间结构优化等方面发挥着重要作用。当前，京津冀协同发展、国家自主创新示范区建设、“一带一路”战略、自贸区建设以及滨海新区开发开放五大战略叠加，是滨海新区社会、生态、经济、空间协调发展的重要机遇。滨海新区作为京津冀协同发展中京津塘发展轴及东部滨海发展区的核心区域，将在产业对接、创新对接和载体对接中扮演重要增长极的角色。作为国家自主创新示范区，滨海新区是我国改革开放的前沿阵地与领头羊。在“一带一路”战略中，滨海新区既是丝绸之路的东部起点，也是海上丝绸之路的重要起点。随着自由贸易区的设立，滨海新区必将着力于服务业与制造业相结合、空港与海港相结合，发挥海陆空港优势地位，探索发展多元化联运业务，提升港口贸易和国际中转等功能，寻求与其他大陆桥通道差异化发展。土地是社会、生态、经济、空间发展的重要载体，加强土地储备顶层设计、构建理论体系、明确土地储备目标、创新技术支撑，对滨海新区土地储备制度的完善、土地市场的良性发展及空间结构的优化具有重要的理论价值与现实意义。滨海新区土地储备工作应主动融入并适应战略叠加、政策叠加、功能叠加的新要求，积极作为，创新体制机制建设，服务于战略发展。
二、五大战略叠加期天津滨海新区发展战略解析
（一）滨海新区发展历程
滨海新区位于天津东部沿海，总面积2270平方公里，海岸线153公里。截至2013年底，常住人口278万人。滨海新区经过三十多年的发展，已从地方发展战略上升为拥有国家五大战略叠加优势的核心区域，其发展历程可归纳为三个发展时期。1.经济利益导向的粗放式发展时期（1984年～2005年）。1984年天津被批准为对外开放城市，成立天津经济技术开发区。1994年，滨海新区开发建设领导小组成立，制定了滨海新区的相关发展规划，旨在形成以天津港、开发区、保税区为骨架，以现代工业为基础，以外向型经济为主导，商贸、金融、旅游竞相发展的格局。此时，为追求经济利益最大化，滨海新区采取圈层蔓延的空间发展模式，其中塘沽城区与天津港的建成区面积增长迅速，1998年～2000年增长率达到22.6%；2000年～2003年增速放缓到5.3%；2003年～2005年又呈快速增长态势，增长率为9%（见图1）。高速的空间扩张，表现为大量的基础设施建设和房地产开发，背后隐藏着空城鬼城、产能过剩、生态环境恶化等风险，以经济利益为导向的粗放式发展模式亟待转变。2.功能优化引发的空间重组时期（2006年～2012年）。随着滨海新区开发开放上升为国家发展战略，滨海新区设立了八大产业功能区，旨在明确职能，攻克诸如千万吨炼油、万吨乙烯等重点项目，发展相关产业，形成不同的产业聚群。2006年，滨海新区基本完成了产业布局规划和八大功能区规划。2009年《天津滨海新区空间发展战略规划》确立“一城双港三片区”的空间布局，推动了滨海新区发展；《天津滨海新区总体规划（2009年～2020年）》提出“一核双港，九区支撑，龙头带动”。同时，滨海新区部署实施“十大战役”，将开发建设重点放在南港区域、临港经济区、核心城区、中心商务区、中新天津生态城、中心渔港经济区等十大区域，总投资达到1.5万亿元。至此，以功能区优化为导向，各区纷纷出台产业发展规划，如设立区级民营经济园、在生态用地周边开发房地产项目等，但同时也造成了湿地、农地等的破坏。3.多中心、多组团空间增值时期（2013年至今）。随着经济社会的发展和产业结构的优化，滨海新区空间发展战略逐步完善。2013年滨海新区总规修编在“一核双港，九区支撑，龙头带动”基础上，科学规划了“多中心、多组团、网络化海湾城市区域”的空间布局，组团之间以生态廊道相隔离，并通过发达的交通体系进行衔接，形成整体的城市区域。与外延扩张式和“大城市+卫星城”模式相比，该模式有助于实现区域的协调发展。
（二）五大战略叠加期天津滨海新区发展战略
滨海新区作为国家自主创新示范区、自由贸易区、京津冀协同发展战略下京津塘发展轴及东部滨海发展区的核心区域以及“一带一路”战略中海上丝绸之路的重要起点，在产业对接、创新对接和载体对接中具有无可替代的优势地位，需在行政体制改革、产业结构优化、大交通体系建设、生态空间优化过程中主动作为，努力打造新形势下最具活力的增长极。1.在深化改革中优化行政管理体制。滨海新区开发开放、国家自主创新示范区战略对滨海新区金融创新、涉外经济等方面提出了新的要求。在行政管理领域，应统筹精简各行政管理架构，以自贸区挂牌为依托，加快落实自贸区各项制度创新清单，营造市场化、国际化、法治化的营商环境。2.在优化产业结构中全面提升产业竞争力。目前，滨海新区具有航空航天、汽车及装备制造、生物医药、石油化工、新能源、新材料、电子信息、粮油轻纺八大优势产业，分布在九大功能区。在非首都功能疏解、国家自主创新示范区、自贸区建设等战略叠加期，滨海新区作为产业对接、政策创新区域，应推动现代金融、现代物流、先进制造业研发等生产性服务业加速成长，为对接产业链高端环节创造条件，成为京津冀地区极具活力的增长极。3.在构建立体大交通体系中强化国际航运核心区地位。构建立体大交通体系是五大战略期的应有之义，对于非首都功能疏解、产业转移等方面具有先导性作用。目前，京津冀三地对于区域交通一体化进行了一系列探索，如加强京津城际延长线建设，完善通勤圈的打造；充分发挥港口地理优势，构建以天津港为中心的交通运输体系，建设港城交通分离系统，促进沿海港口、沿海城市之间的协作和功能整合；深化环渤海港口群合作，推进京冀无水港和物流园区等物流节点功能升级，延伸自由贸易、口岸功能，推动电子口岸互通互联，构建跨区域的一体化大通关体系。五大战略叠加下，滨海新区的交通枢纽服务对象从京津冀地区扩大至国际间合作，强化其国际航运核心区地位尤为重要。4.在强化生态空间优化中控制用地无序蔓延。以土地、大气、水污染防治为重点，积极推动京津冀地区联防联控，注重城市发展规律，统筹生产、生活、生态三大布局，创造优良居住环境。城市土地的扩张式粗放利用对城市生态格局的连续性构成潜在威胁，建设过程中见缝插针式地发展，造成城市生态格局的萎缩以及植被的孤岛化、破碎化。城市扩展过程中，要注重城市边缘地带的土地利用以及城市绿色廊道的网络化建设，在城市和郊区绿地景观中维护自然残遗斑块之间的联系，改善城市绿地空间布局的连续性，重塑城市绿地空间格局。
三、天津滨海新区土地储备模式创新的逻辑框架
目前，滨海新区迎来了五大战略叠加的重要发展机遇，新区建设处于经济加速发展的关键时期。滨海新区政府应加强土地储备制度顶层设计，遵循“多规合一”、“反规划”、“精明增长”等理论，明确科学的土地储备目标，采用先进的技术支撑，建立完善的土地储备模式。
（一）突破路径依赖与土地储备制度重构
随着土地储备制度的发展和完善，首先，作为微观主体之间的自愿契约与权利中心的制度供给之间的“中间人”，地方政府成为我国经济转轨时期的“准市场主体”，致使地方政府区别于中央政府而具备其独立的经济私利；其次，地方政府在土地一级市场中同时具备收购阶段的买方垄断以及供应阶段的卖方垄断的“双重垄断”地位，另外，分税制下地方政府财权与事权不匹配以及集体土地产权的模糊性，均为地方灰色土地市场的形成提供了制度诱因；再次，从法律层面上来看“，统一立法、分级执法”的土地管理法律，无法有效解决集中统控与属地经营之间的矛盾，土地储备主体、范围、流程等均面临法律困境。综合多方因素，地方政府不断形成各种利益集团，土地储备制度的发展已然处于固化状态，形成路径依赖。滨海新区面临制度层面的多重要求，需借助顶层设计变革的压力，打破路径依赖，从产权、法律、政府间关系等方面重构土地储备制度体系。
（二）升华核心理念与土地储备规划引导
土地储备通过调整增量与存量之间的平衡关系从而影响城市的发展格局。随着城市处于不同的发展阶段，增量与存量间关系的天平也在不断变动。短期以经济利益为主的土地储备方式，其主要实施手段是向增量倾斜，难以满足城市长期可持续发展的需要。长期来看，合理制定土地储备规划，预测交通、生态等基础设施用地规模，优化产业用地配置，可有效引导城市土地储备的发展。同时，长期而言城市发展应更加注重存量土地资源。将“反规划”理念引入土地储备规划，倡导“先底后图”的城市规划理念，将土地价值捕获和城市土地生态承载力评价的方法运用到土地储备规划的制定过程中，以生态功能的维护和城市可持续发展为前提，在土地储备规划中实现生态用地规划先行。另外，“精明增长”理念提倡通过提高存量土地利用效率和优化土地利用组合方式，进而促进土地节约集约利用，增加城市土地收益。五大战略的实施既需要步步为营，又需要长远的战略眼光。综合考虑“反规划”、“精明增长”的核心理念，应对土地储备的合理规模与周期进行需求估计，协调各类用地储备规模与出让时序，促进滨海新区的可持续发展。
（三）重塑目标体系与土地储备职能回归
不同阶段的土地储备，应包含长期目标与短期目标。从短期看，以城市发展为导向，实施以土地财政为特点的经营性土地储备模式是十分必要的。基于现代信用体系，利用土地未来可能的增值为现在的城市建设融资，是积累城市发展原始资本最快捷的途径。然而，土地财政的融资本质促使了地方债等问题的出现，其潜在风险将在城市发展过程中不断叠加，最终可能形成链式反应，触发城市发展各方面的问题。因此，土地储备长期发展目标应为公益性定位。对于已储备的地块，政府可以提前规定其公益性用途，作为公共设施、市政基础设施、保障房建设用地及公共绿地。在五大战略发展机遇下，滨海新区并不能完全放弃土地财政模式，需推动短期利益目标向长期公益性目标稳步过渡，促进土地储备职能回归。
（四）创新技术支撑与土地储备信息化发展
信息化是降低交易成本的重要手段，也是土地储备发展的必然趋势。土地储备的规划编制、信息管理、监督平台应从整体规划视角进行考量，融合多学科知识，合理运用定性与定量相结合、宏观与微观相结合、静态与动态相结合、系统分析与GIS空间数据分析相结合等多种方法和手段。一方面，建立完整的土地信息数据库，明晰地块的所有权人、地理位置等相关信息，很大程度上可避免信息校对、现场勘查等工作的频繁发生，对于降低业务层面操作成本有重要作用。另一方面，建立完整的土地储备管理信息系统，实现取得、管理和分配储备土地的科学决策，可有效降低管理成本与决策成本。
四、天津滨海新区土地储备模式创新的路径探讨
五大战略叠加期，滨海新区需以战略发展需要为出发点，以促进新区可持续发展为最终目标，将外部政策压力转化为转型动力，利用重点难关显化内部危机，寻求土地储备模式创新的有效路径。
（一）土地储备制度创新
1.厘定双城职能，完善制度体系。一方面，从法律法规位阶层面看，天津滨海新区作为改革开放前沿阵地、国家自主创新示范区，土地储备制度创新应当在服从天津市土地储备相关法律法规的基础上，制定符合滨海新区发展需要的相关规章制度。另一方面，需确立严格的层级管理体制，明确滨海新区土地发展中心对滨海新区各功能区已有土地储备机构的管理职能，并且基于天津市土地整理中心对天津市所有土地储备机构业务指导的职能，厘定天津市土地整理中心与滨海新区土地发展中心以及各功能区土地储备机构的委托代理关系，进而建立起完善的土地储备监督机制。2.推动形成政府主导、中心指导、各土地储备机构与市场主体协同运作的系统化模式。在五大战略叠加背景下，应探索在天津市人民政府和滨海新区政府的共同监管下，由天津市土地整理中心制定天津市土地储备规划，滨海新区土地发展中心提供业务指导以及管理咨询服务，各功能区土地储备机构与多元市场主体协同运作的土地储备模式。构建新型土地储备制度，土地储备机构不直接参与市场交易，只提供必要的管理和服务，形成“小政府、大市场”的体制格局。逐步剥离政府对土地的经营权，促进土地储备机构由多重职能定位向单一职能定位转变，充分发挥其对土地市场的监管职能，同时引入具有企业性质的土地资产管理部门代表政府经营，使政府专注于土地市场的管理调控与土地微观规划管制。3.建立中心联合指导，公众积极参与的决策机制。随着政府公共管理逐步由“效率优先兼顾公平”向“公平效率兼顾”转变，公众参与也成了政府实现公共管理的一种手段，其根本目的是实现土地储备决策的公益性和公平性。土地储备是一个典型的公共政策制定过程，其合法性和正当性来源于其公共性和公共利益。公共政策的公共性，一方面应该最大限度地满足多数人的需求，另一方面也应该尽可能地保护少数者的利益。土地储备公益性目标则通过长期土地储备规划来体现。具体而言，应当基于天津市土地整理中心、滨海新区土地发展中心等单位联合制定的滨海新区土地储备规划，通过引入公众参与机制，使社会公众参与到土地储备规划评议、决策和监督过程中来，从而提高决策方案的可行性和公众满意度，优化土地储备规划方案的运行效果。
（二）土地储备规划理念创新
1.“多规合一”理念创新土地储备规划体系。探索“多规合一”规划体系是实现滨海新区土地储备结构优化目标的关键。通过“多规合一”规划编制，构建信息联动平台，形成内容层次清晰的土地储备规划体系。实现发展规划、土地利用规划、城市规划“三规合一”的规划模式，依据产业发展政策、交通网络规划、空间结构优化等各种土地利用结构的影响因素，既从整体发展角度把握土地储备规模与结构，又要依据各功能区发展特点，做好土地储备专项规划，合理确定中长期、年度以及专项土地储备规划，切实贯彻宏观战略，完善做实中观决策，有效指导微观操作。2.“反规划”理念引导土地储备规划方向。土地储备规划要践行“反规划”理念，制定统一的生态红线划定标准，围绕重点公路、铁路、河流构筑城市绿色生态廊道，着力打造城市生态圈，从绿色空间和绿色交通出发，在城市中心区加大景观带建设力度，在城市周边城镇，要着重推进山体复绿、水源保护，打造景城一体、景乡一体的生态格局。3.“精明增长”理念提高土地利用效率。以“精明增长”作为土地储备决策的指导理论。首先，在滨海新区建设中，要控制工业区与不合理的房地产开发所引发的城市盲目扩张与土地低效利用，达到优化城市土地储备结构的目的。其次，滨海新区要高效利用存量土地，土地储备过程中要注重居住和产业用地的混合布局，促进混合式多功能的土地开发，实现空间尺度上居住与就业的平衡，为支撑公交车站和发展商业服务中心提供基础。
（三）土地储备目标创新
政府在决策过程中不仅要考虑土地收购储备收益，同时还要考虑耕地保护、土地市场稳定、生态环境等其他因素。土地储备价值要实现市场、城市和资源有效运行与合理利用的目标，显然土地储备的社会性与公益性是其价值选择的最终归宿。1.短期目标：借力“以地谋发展”模式，为滨海新区充电蓄能。滨海新区处于五大战略叠加的黄金发展期，完善基础设施配套、促进产业转型升级、加强生态环境保护、创造宜居生活环境是其面临的重要挑战，短期内完全摆脱土地财政实现快速发展是难以实现的。因此，滨海新区应在积极拓展城市发展融资渠道的同时，针对重点发展的科技研发产业、金融产业、物流产业等调整土地储备出让结构和供应时序，借力“以地谋发展”模式，为滨海新区可持续发展充电蓄能。2.长期目标：建立土地价值捕获制度，助力滨海新区可持续发展。土地储备决策的制定应当立足其公益性本质，基于土地储备的长期目标，以土地集约节约利用和城市可持续发展为导向。当前，土地财政面临转型，为避免债务风险爆发、楼市泡沫和金融风险恶化，以及实现财政和公共服务供给的可持续性，应当通过建立土地价值捕获制度，利用地价税将社会贡献的土地增值全部回收归于社会所有，使之用于滨海新区再开发，通过调整功能布局，实现物质空间网络化发展；优化产业布局，协调好经济空间发展；促进阶层收入融合，缓解社会空间藩篱；加强城市开敞空间营造，优化生态空间格局，实现滨海新区优化布局与可持续发展的土地储备远期目标。
（四）土地储备技术创新
1.创建“两级四点多分支”的动态管理信息系统。天津市土地储备管理新系统需清晰反映天津市与滨海新区的层级关系，以及天津市政府、滨海新区政府、天津市土地整理中心、滨海新区土地发展中心等四大战略支点职能，同时囊括天津市所有进入国土资源部土地储备机构名录内的土地储备机构管理和业务信息。通过GIS平台构建土地储备管理信息系统，不同层级用户具有相应数据获取权限。决策层可利用GIS强大的空间分析技术、灰色系统分析方法来分析土地储备地块空间配置效应，根据分析结果来布局建设用地，实现储备地块的效用最大化；与GIS相结合，利用模糊规划方法，设计储备数量预测方案，确定土地储备的工业、住宅及商业用地数量，实现空间结构优化；利用GIS工具将动态变化的土地管理信息进行存量计算和叠加分析，为土地储备决策提供依据。2.实现产业功能主导、生态用地并重的土地利用动态监测。利用遥感技术对土地利用进行动态监测，预测其变化、演化趋势，为政府进行土地储备决策提供科学化、信息化的参考，从而实现土地的集约、高效利用和城市空间布局优化。以滨海新区功能区职能为导向，重点监测相关产业增量土地以及存量用地利用情况，并且对城市边缘区耕地动态变化进行监测，掌握城市生态用地布局状况，根据城市发展不同阶段优化城市绿地空间结构，实现城市生态绿地的合理布局。与地理信息系统相结合，分析土地资源的数量、质量分布及其变化趋势，构建土地集约利用信息采集终端系统，为城市土地储备相关信息的收集与获取提供技术保障。
[参考文献]
[1]夏梦晨.天津滨海新区中心区空间形态演变发展研究[D].北京：清华大学，2014.
[2]邹玉娟.滨海新区对接京津冀协同发展研究[A].天津市社会科学界联合会.科学发展•协同创新•共筑梦想———天津市社会科学界第十届学术年会优秀论文集（中）[C].天津市社会科学界联合会，2014.
[3]阮柏林.集成遥感与GIS技术的土地利用动态变化监测方法研究[J].中国房地产，2012（12）：77-80.
[4]孟晋芝.太原市城市土地储备规模研究[J].华北国土资源，2012（3）：102-104+106.
[5]张华如.基于景观生态学的城市绿地空间格局优化———以合肥市为例[J].现代城市研究，2008（12）：38-43.
[6]王振坡，游斌，王丽艳.基于精明增长的城市新区空间结构优化研究———以天津市滨海新区为例[J].地域研究与开发，2014（4）：90-95.
[7]姜志恒.基于精明增长理念的城市新区规划对策研究[D].哈尔滨：东北林业大学，2011.
[8]张红凤，韩琭，闫绍华.转型期公共决策模式路径优化：从传统模式向动态协同模式的转变[J].中国行政管理，2014（10）：101-106.
[9]杨峰.政府角色定位视野下我国土地储备制度的模式选择[J].社会科学家，2013（12）急诊医学论文：69-73.
[10]罗崇亮，陈松虎，王振坡.土地储备决策转变路径与决策方法研究[J].中国房地产，2015（21）：11-20.
[11]王宏新，勇越.城市土地储备制度的异化与重构[J].城市问题，2011（5）：67-71.
[12]马骁，翟婧彤，王振坡.我国土地储备制度转型研究[J].中国房地产，2015（12）：24-34.
作者：郜惟 王丽艳 冯熙宇
