一、新疆生态移民工程与牧民定居工程的动因比较
（一）新疆生态移民的动因分析
1.生态与生存条件恶化
新疆地处欧亚大陆中心，远离海洋，四周高山环抱，整个地形呈“三山夹两盆”特征。整个生态系统是一个由高山冰川积雪与冷湿草甸、中山湿润森林与裸岩、低山灌草荒漠、平原绿洲荒漠构成的立体型自然生态系统，由森林、草原、绿洲、荒漠、沙漠、水域及冰川积雪等多个生态系统组成，形成了以绿洲生态为中心、以水资源为主要制约条件的相互依存、相互作用的大系统。其中，山地是基础，荒漠是背景，人工绿洲是核心，自然绿洲是屏障，水域是主导，呈现出环境封闭、气候干旱、水资源短缺、植被荒漠化、风沙危害严重的总体生态特征，以及典型的大陆性气候，干旱少雨，冬季长、寒冷，夏季短、炎热，春季、秋季变化剧烈[4]。自然生态系统的脆弱以及人类活动的反应，导致洪水、风暴、冻害、冰雹、地震、病虫鼠害、滑坡、泥石流和地裂缝等突发性自然灾害频繁发生，持续性荒漠化、水土流失、干旱、厄尔尼诺现象引起人类高度警觉。新疆北疆地区的天然草场退化、沙化，南疆塔里木河下游断流，已经严重威胁到人类的生存，必须寻找新的适宜的生产生活环境，是新疆生态移民的动因之一。
2.环境保护和环境治理
新疆面临的主要生态环境问题有：河流断流、湖泊萎缩，水资源浪费严重和分配不均；土地沙漠化加重（浮尘、沙暴天气增多），土壤盐渍化严重，水土大量流失；森林、草地退化严重，野生动植物物种减少或灭绝；工业化进程加剧引起的煤烟沙尘污染、城市噪音污染、工业固体废弃物污染。生态环境的日益恶化，给新疆社会经济等各方面发展带来严重影响，必须加快对生态脆弱区和重点生态保护区的环境保护和治理。生态移民工程是国家进行生态保护和环境治理的重要措施之一。
3.自然资源的开发和利用
新疆的自然资源十分丰富，西部大开发给新疆带来了良好机遇，实施资源优势转化为经济优势，对新疆的经济发展和社会进步具有重要意义。但是，传统经济模式下，不正确的资源开发观念和对速度、指标、数量的片面追求，影响了生态资源的可持续开发和利用，特别是人口的急剧增长，给生态负载容量带来巨大的压力。塔里木河下游断流，地下水位下降，水资源大量流失，大片胡杨林枯死；加之乱挖黄麻、甘草等名贵药材，致使200万亩草场荡然无存，沦为荒漠，野生动植物物种减少，周边生态环境急剧恶化。减少人为因素对生态环境的破坏性，迁移人口无疑是一种非常必要的行为。新疆有着得天独厚的旅游资源，旅游业的蓬勃发展带动了新疆经济社会的发展。传统旅游业一味追求眼前利益和经济效益，生态环境保护意识淡薄，对原始生态环境造成了极大破坏。如赛里木湖与旅游开发前相比，周边生态已呈现明显恶化趋势。过度放牧和不正确的放牧导致草地逐渐枯萎，牧草被啃食殆尽，笔者亲眼目睹一些牧民竟然骑着摩托车放牧，车轮碾过的地方几乎寸草不生，草原退化，荒漠化现象严重，由此产生的地表裸露、水土流失严重；旅游设施的建设及游客的频繁活动导致原有生物多样性明显减少，污染物的无序排放严重污染了湖水和大气环境。有些景区道路和接待站的修建,及不断加大的景区开发力度,草原植被大量废弃修建成水泥路、被车辆过度碾压、行人和牛马频繁践踏、游客乱扔垃圾废物，景区草地娱乐活动等导致草地植被遭到破坏，加上牛羊的大量啃食，已经看不到先前茂密的草丛，整个草场正呈现缩减趋势。在提倡生态旅游的同时，应尽量减少景区牛羊的放养量，适当实施生态移民，保护景区生态环境，促进旅游资源的可持续开发与利用。
4.异地扶贫的需要
新疆目前有27个国家扶贫重点开发县，其中少数民族人口最为集中，大都地处生态环境极端脆弱的地区。其中，以塔里木盆地西南缘最为集中，降水稀少，沙漠对绿洲构成严重威胁，是典型的内陆干旱地区。北疆草原植被大量退化、导致水土流失，土壤沙化、荒漠化严重。一方面，农牧民赖以生存的土地、草场因缺水、过度放牧、工业污染、人为破坏等因素，面积正以惊人的速度缩减，已不能满足现有人口的基本生产生活需要，“一方水土养不了一方人”，生态的脆弱成为影响农牧民脱贫致富的最为根本因素之一[5]。另一方面，周边生态系统的破坏导致自然灾害频繁发生，洪水、泥石流、冰雹、雪灾、虫害等已经严重威胁人类基本生存条件—地域，原有人与自然和谐相处的生态环境逐渐恶化，要调整人与自然生态环境的互动关系，必须首先减少人对自然生态的过度开发和利用，迁移人口，减少人口对自然生态环境的压力，使原有的生态环境在时间和空间上得以恢复。采用现代科技，合理引水、用水，发展节水农业，推广喷滴灌、低压管道，针对贫困地区实施异地扶贫开发才能真正解决脱贫又返贫的现象。
5.政府的引导和支持
中国社会科学院教授郝时远教授认为，生态移民是当代社会发展进程中产生的一种现象，但自古有之，只不过我们在现代社会把它作为一种科学的观点加以概括并且进行了系统的研究，同时影响着国家的行为，即国家通过政策有组织来实施生态移民[6]。我国由政府主导的大规模的生态移民始于20世纪90年代末期，基于全国大范围洪涝灾害的发生，及2000年西部大开发把改善和完备生态环境作为5项政策性支柱之一。2001年8月国务院颁布实施《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010年）》第七条：坚持可持续发展。扶贫开发必须与资源保护、生态建设相结合，与计划生育相结合，控制贫困地区人口的过快增长，实现资源、人口和环境的良性循环，提高贫困地区可持续发展的能力。2002年12月14日，朱熔基总理发布了“中华人民共和国国务院令(第367号)《退耕还林条例》”。该条例第54条规定：“国家鼓励在退耕还林过程中实行生态移民，并对生态移民农户的生产、生活设施给予适当补助”。各个省区根据不同的情况也出台了相应的政策并积极采取措施，大力推行生态移民工程。2001年中国政府投资107亿元实施了塔河流域综合治理、退耕封育异地搬迁项目,试图通过搬迁新疆巴州轮台县和尉犁县地区(总覆盖面积达102万km2)的生态移民,退还引用塔河水量1•5亿m3并输送至下游,以改善塔河生态环境,实现生态、经济、社会三大效果相统一,并不断提升区域综合实力与区域经济的可持续发展[7]。2003年国家西部开发办〔2003〕8号文件下达退牧还草任务，其中新疆维吾尔自治区2060万亩、新疆生产建设兵团112万亩；规定：新疆北部退化草原按全年禁牧每亩每年中央补助饲料粮11斤，季节性休牧按休牧3个月计算，每亩每年中央补助饲料粮2.75斤，草原围栏建设按每亩16.5元计算，中央补助70%，地方和个人承担30%等。2007年新疆下达退牧还草工作任务，要求把草场保护与建设的责任落实到户，并与当地政府与牧民签订了项目合同书。2010年7月自治区水利厅牵头组织召开了“富民兴牧”水利工程项目部门对接会议，自治区“富民兴牧”水源工程配套牧民定居饲草料地建设前期工作开始。
（二）新疆游牧民定居的动因分析
1．游牧经济赖以生存的条件恶劣
新疆天山山脉和阿尔泰山山脉一带从高山到山前丘陵地带分布着大面积的天然草场，极宜于游牧而不利于农业生产。但地形复杂、气候复杂多变，自然灾害频繁。现今阿勒泰地区的雪灾、伊犁的洪涝灾害、塔城地区的风灾、虫灾等愈加频繁。自然灾害从古至今，一直是威胁牧区生存发展的主要障碍。由于游牧经济条件下的生产方式相对落后，抵御自然灾害的能力较差，游牧经济生存的地理条件受到较大限制。随着牧区人口的不断繁衍，牲畜的大批量繁殖，草原的载畜量不断增加，而且还由于长期以来利用多、建设少，甚至只利用不建设、不投入再加上干旱虫鼠为害及盲目开垦、淘、采挖等人为破坏，牧区大部分草场退化严重，草原资源衰竭的趋势难以控制。据统计，新疆有草原12亿亩，占全疆土地面积的l／3，“全疆已有85%的天然草场处于退化之中，累计退化面积1000多万公顷”。游牧业经济赖以生存的草原资源条件正在消失。
2．国家基于天然草场的保护
自20世纪80年代中期开始,新疆推行以人工草料基地为中心的牧民定居工程，实施大规模的牧民搬迁计划，要求游民逐步改变“逐水草而居”的传统游牧方式，采取固定居住、冬季暖卷舍饲喂养的方式，实行草场围栏、轮牧、修牧、禁牧等措施，以缓解天然草场过度超载的压力和各种人为因素对草场的破坏。在牧民定居的基础上实施退牧还草工程，紧接着推行天然草地生态保护与牧民定居示范工程，加大天然草地生态保护与牧民定居工作力度，形成新疆草地生态环境保护及草地畜牧业可持续发展模式[8]。新疆天然草地生态保护及牧民定居示范工程项目在全疆分两个点进行,一个工程位于富蕴县境内,一个位于昌吉境内。总工程为期5年,投资人民币3000万元,其中日本JICA项目无偿援助2000万元。工程项目已于2007年7月先期在富蕴县启动实施。
3．畜牧业现代化发展的需要
由于种植业发展，大面积草地被开垦；伴随灌溉用水增加，河流下泄水量及扇缘溢出水量不断减少，致使河流萎缩，湖泊干涸，湿地减小，地下水位下降，造成河谷草甸和扇缘草甸植被衰败；樵采、挖药、开矿也使草地屡遭破坏。尤其是，放牧牲畜数量持续增加，2005年牲畜数量是1949年的5倍多，草畜矛盾日益尖锐，超载过牧越来越严重。新疆草地超载率平均为70%左右，部分地区超过100%。造成85%的天然草地退化，其中重度退化草地占50%左右。有些地方，牲畜几乎把草根都啃食了，可以说新疆草地畜牧业的发展在很大程度上是以恶化生态环境为代价。古尔班通古特沙漠是以固定半固定沙丘为主的沙质荒漠放牧场，由于长期放牧牲畜，流动半流动沙丘面积由20世纪50年代的3%至20世纪末提高到21%，沙丘活化速度很快。长此下去，将严重威胁新疆的生态安全，对改善投资环境，把新疆建成全国后备能源基地和粮食战略储备区产生极其不利的影响。亟待开展草原生态建设，推进牧民定居工程进程，治理退化草地。新疆游牧民定居对于加快游牧民族定居建设，增强草原畜牧业的抗灾防灾能力，改善我区的生态环境，实现畜牧业现代化（实现生产条件，生产技术，生产组织和管理的现代化）有着重要作用。
4．牧民定居政策的支持和引导
环境保护与生态建设,安排106亿元(中央国债79亿元、地方国债27亿元),其中：退耕还林,安排中央国债1亿元(2002年底已安排53亿元,主要在今年实施)。西部大开发,安排222亿元(中央国债185亿元,地方国债37亿元),其中：天然草原退牧还草工程,安排中央国债4亿元,其中西部1亿元(2002年底已安排11亿元)。西部在建重大水利项目,安排中央国债35亿元。易地扶贫,安排中央国债15亿元。
（三）二者在动因方面的比较分析
1．相似之处
新疆生态移民与牧民定居这一群体性或规模化的搬迁活动都有共同的动力所趋。都是基于生态环境的破坏、资源过度承载以及农牧民贫困问题出发，有分主观动力和客观动力。对于农牧民来讲，暂新的住房、棚圈、庭院、教育、医疗等各种基础设施对农牧民有着极大的吸引力，因此在国家优惠政策的拉动下，迫切改变原有贫穷落后的生产生活状态时牧民的主观动力。由于国家政策的宣传作用，农牧民被迫离开生活多年的已经恶化的生态生存环境，而不是出于主观愿望，无论是生态移民还是牧民定居，搬迁的对象都主要是新疆世居的少数民族，深厚的故土情结很难使他们从主观上接受这一事实，但客观生态环境和与之相适应得生计方式以及在此基础上形成的生态文化都必须被动地接受改变。新疆生态移民与牧民定居都有着相似的主客观动力，但因地区差异而定，南北疆有差异，环塔里木河流域，严重的风沙灾害和贫困可能同时成为农牧民搬迁的主观动力。
2．不同之处
新疆的生态移民与牧民定居从政府与国家愿望上来讲，实施这两项工程的目的、目标不尽一致，动因也就有差异，这是由我国不同阶段的发展目标和由此引发的社会问题决定的。大规模的牧民定居始于20世纪80年代，改革开放伊始，畜牧业在文革期间遭受重创，国家基于恢复和发展畜牧业需求的基础上提出来的，山区牧民搬迁主要是改变传统生产生活方式，走脱贫致富之路，而山区草场资源的有限性是山区走畜牧业发展、摆脱现有贫困的主要瓶颈，新世纪新农村建设之际，“三牧”问题突出，牧民定居有利于三牧问题的解决。而生态移民始于上世纪末本世纪初，我国的改革开放取得了相当成就，工农业取得较大发展，这一时期人为因素对环境产生了重大改变，环境恶化问题突出，塔里木河断流，野生动植物消失，村镇处于风沙隐没的边缘，全疆80%的草场退化，生态脆弱带上的贫困问题等，一系列触目惊心的生态安全问题成为生态移民工程实施的根本动因[10]。因此，从国家层面上，新疆生态移民与牧民定居作为两大民生与民族工程，在前提、目的与动因上有所差异。
二、新疆生态移民工程与牧民定居工程在措施上的比较
动因源于目的，生态移民工程与牧民定居工程在概念界定、实施动因、目的与主旨上的差异决定了二者在具体措施上的差异，但这种差异随着人与自然环境问题的日益突出在逐渐缩小，特别是国家对社会主义生态文明的提出和构建，更多学者意识到生态与贫困成为社会发展的瓶颈，甚至有学者把北疆草原牧区的牧民定居这一行为直接称为生态移民。
（一）相似之处
生态移民工程与牧民定居工程大体都要经历基础设施建设、产业结构调整、人口结构的分化转化、生产生活方式的根本转变、健全社会服务体系和社会组织、推进教育多元化及人口对定居方式的完全适应、发展科技、科学解决人畜与自然资源的矛盾等一系列措施[11]。两项工程在地域范围和主体人群上存在着相当比例的重合，因此两项工程在针对相同的民族特点、地域特征、生态环境、主要社会问题、发展目标等方面采取了基本相似的措施，特别是进入本世纪以来，生态与生存问题日益突出，生态效益、经济效益、社会效益三者并重，促使两项工程措施基本合二为一，甚至完全一致[12]。
（二）不同之处
大规模的牧民定居不仅强调改变牧区经济、文化、教育之落后与改善牧民生活之必需，还要求有利于畜产品的流通，有利于牧民进行科技培训，特别是强调抗灾保畜的作用，特别希望能摆脱牧区牲畜“夏饱、秋肥、冬瘦、春死”的恶性循环，认为定居是促进畜牧业向现代化转变的重要而有效的途径，要使定居点成为牧区二、三产业及畜产品集市等发展的基点。因此牧民定居工程在上世纪80年代的重心是加强人工饲草料地建设，改变传统的四季转场游牧为秋冬春在定居点舍饲喂养，夏季出去游牧的畜牧业生产方式，本世纪以来，随着科技发展和小城镇建设的推进，规模示范养殖基地逐渐形成。生态移民是政府基于生态危机而做出的应对措施，中心任务放在迁出地与迁入地生态环境的建设上，为确保移民成功，重视安置点的基础设施建设及后续产业发展，力求摆脱生态与贫困的恶性循环[13]。二者最显著的差异是在工程初期，牧民定居侧重于推进生产生活方式的深刻变革，生态移民侧重于迁入（出）地生态保护与建设，在工程的中后期，农牧民文化适应性工作、后续产业发展及小城镇建设等措施基本一致。
三、新疆生态移民与牧民定居战略意义比较
（一）相似之处
一是两者在理论意义上都符合马克思关于民族平等、民族团结、各民族共同繁荣理论的实践与创新。对于自然条件恶劣，生产力水平低，社会发展远远落后于汉族和其它发达地区的新疆少数民族，为了全社会的共同进步，缩小贫富差距，实施生态移民和牧民定居有利于各民族在平等团结的基础上，体现各民族共同发展共同富裕的社会主义本质和目标。二是两者都符合推动牧区经济发展、维护社会稳定，促进新疆长治久安的现实意义[14]。没有农牧民的小康，就没有全疆各族人民的小康，没有农牧区的发展，就没有全疆的协调发展，生态移民与牧民定居对民族团结、社会稳定、边防巩固和构建和谐社会有积极的推动作用，经济发展了，社会进步了，各民族共同富裕了，就会进一步巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，从根本上增强中华民族的凝聚力，保持国家的长治久安，更有利于小康社会的实现，国家的长久富足[15]。
（二）不同之处
生态移民实质是人与自然环境关系的调整。新疆多数地区资源稀薄且承载力低，生态环境先天脆弱，对人的生存与发展构成强大的约束性和压力，这种约束性就愈加限制人的生产与生活，贫困也就相伴而生，处于贫困状态的人们为了生存对自然竭力索取，从而对生态产生更大的破坏性，实现生态与经济乃至整个社会的可持续发展是生态移民最具核心的战略意义[16]。牧民定居是为解决草畜矛盾、促进牧民多元增收，实现畜牧业现代化的有效途径，从游牧到定居实质上是一次生产生活方式的重大变革，马克思关于生产生活方式理论是牧民定居最为突出的理论意义。结语新疆生态移民工程与牧民定居工程是产生于不同时期和社会背景下的两大系统工程，对新疆少数民族农牧区在生态资源、民族传统文化、社会经济等各个领域产生了深刻影响，牧民定居工程始于20世纪80年代，生态移民工程启动于本世纪初，二者在概念界定、动因、措施和战略意义上都存在一定差异，但随着生态与贫困问题的突出，总的战略目标呈现一致性，这种差异在逐渐缩小，甚至有合二为一的趋势，有相当一部分学者把牧民定居作为当今生态移民工程的形式之一。生态移民工程是牧民定居工程的延续与发展，从注重牧民自身发展到人与生态协调发展，无疑是社会进步的表现，是较高层次的农牧民搬迁，二者犹殊途同归，肩负着共同计算机管理论文的使命与责任感。也有一些学者把生态移民仅看成是生态问题，排除了贫困问题，在西部尤其是新疆是不符合现实情况的，把牧民定居只看成是牧民脱贫致富之路，忽视生态问题也是片面的。不应将二者完全割裂开来，而是积极引导，将不同支流汇成主流，实现不同项目的统一效应，避免多项工程的重复浪费。
作者：张灵俐 刘俊浩 单位：塔里木大学
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