一、我国高校后勤管理制度的建设现状
随着我国高等教育资源配置模式的变化，高校后勤服务也进行了相应的转型，逐步由计划体制下的“学校办后勤”走向市场化运作，与社会主义市场经济相适应的后勤服务模式也逐步形成。首先，高校后勤管理社会化逐步推进。高校后勤工作具有一定的服务性、生产性特征，由国家率先推行的高校后勤管理制度的社会化改革，可以说与全球范围内公共服务市场化方向是一致的。在实行后勤服务社会化改革前，我国高校后勤管理普遍实行“小而全”和“高校办社会”模式，这在一定程度上分散了学校办学、科研的精力。有鉴于此，自1999年起，我国全面推进高校后勤服务社会化战略改革，以“市场提供服务，学校自主选择，政府宏观调控，行业自律管理，部门依法监督”为框架，全面开放高校后勤市场，取消学校自办后勤，实现高校后勤工作社会化。从总体推进路径上看，多数高校在社会化改革过程中坚持的基本原则是，“坚持实事求是，逐步推进，讲求效益，量力而为的原则”，基本做法都是通过多种渠道将高校后勤服务从学校管理系统中分离出来，组建自主经营、独立核算、自负盈亏的后勤企业。经过十多年的探索，我国高校的后勤服务社会化改革取得明显成效，管理工作日趋规范，服务保障更加到位有力，后勤各项经济实体发展进入良性循环，为高校正常的教学、科研和师生生活秩序提供了坚实的保证。其次，高校后勤管理改革模式初步形成。自全国高校后勤服务社会化改革以来，多数高校大致形成三种改革模式：一是民营化发展模式，二是集团化发展模式，三是企业化发展模式[2]。与此相适应，高校后勤管理制度也进行了转型。其一，高校后勤管理体制从“统一领导，分级管理”的管理体制向“产权清晰，权责分明，政企分开，管理科学”的管理体制转变。其二，财务核算制度发生了深刻变化。为适应会计核算中资金的投入、循环、退出这三阶段动态过程，高校财务核算制度从事业单位会计核算向企业会计核算转变。其三，高校后勤服务的基本属性从纯粹服务属性变成了商品和服务的双重属性，从而使高校后勤服务中的主客体关系变得更加复杂。一方面，后勤服务供给涉及高校教职员工和广大学生的生活状态，具有公益性的一面；另一方面，以市场化手段来供给后勤服务也不可避免地触及企业的利益体系。高校后勤服务的营利性与公益性关系的存在，使得高校后勤服务社会化进程中的利益协调关系更多样化，需要更加精细的管理体制。一些高校为了调动现有人员的工作热情，在组织内部推行绩效考核制度，对服务质量进行了可量化的评价和改进。
二、基于财务绩效的高校后勤管理制度问题分析
所有的改革都会遇到一定的阻力。在我国高校后勤管理社会化改革中，也会遇到各种问题，特别是后勤职工的传统观念即后勤福利思想根深蒂固，一旦让他们失去长期依赖“吃皇粮”的铁饭碗，必定会出现一定的抵触情绪。要通过减员分流来降低后勤人员费用的设想，在短期内难以实现[3]。加之配套制度建设总是滞后于现实需要，因而高校后勤管理制度存在许多亟待解决的问题。
（一）机构设置方面
第一，后勤服务企业化的模糊性问题。任何改革过程都是非零成本的，都需要打破既有的利益关系，重塑新的利益协调结构。从时间性角度来看，改革都不可能是一蹴而就的。高校后勤服务社会化改革也是如此，其中组织结构调整、主体关系理顺都需要一个过程。以企业化名义运营的后勤集团或服务公司基本上都是脱胎于高校这个母体，即使人、财、物方面的关系在规章上可以明确界定，人事网络、业务流程等方面仍不可避免地与高校保持着千丝万缕的从属关系。许多后勤集团只是在名义上具有独立法人资格，真正的管理过程都没有实体化，“一个系统”的观念仍广泛存在。此外，后勤服务机构与高校母体的产权划分仍不十分清晰，这是导致改革目标难以实现的根本原因。第二，后勤管理主体监督乏力。高校后勤服务社会化改革的后果，实际意味着高校作为服务购买者的主要职责就是通过市场价格机制和契约机制对后勤服务生产者进行管制，从而取代传统的由高校直接生产和管理的模式。但是由于受体制关系不顺和整个市场运行机制不健全等多方面因素的影响，高校对后勤服务的监控约束不仅不能得到有效加强，反而随着后勤机构独立性的增强而不断减弱，集中表现为面临着体制退出风险与体制建构风险交织的局面。一方面，在缺乏真正意义上的市场约束机制的条件下，高校为保证后勤服务质量，特别是餐饮服务安全，不敢轻易放弃传统行政监管这一有效的监督约束手段，原因就在于后勤服务涉及人员众多，社会影响面较广，一旦出现质量问题需要承担相当大的社会责任。另一方面，后勤服务的专业化特征要求必须有专业化的监督管理体制与之相适应。但现实是，现有体制中除了高校是直接责任人以外，其他主体的介入渠道都不是十分顺畅，高校必须独立承担监管职责，这无疑需要高校继续保留专门机构对该项事务进行专业化管理，而这事实上不利于服务职能从高校职能中剥离出来。
（二）财务管理方面
第一，高校后勤管理理念错位。高校后勤社会化改革，打破了高校后勤的传统管理体制，建立起了与社会主义市场经济相适应的管理体制。在新的管理体制下，后勤服务的管理水平和服务意识都有很大提升，有效地保障了高校的正常运转和高等教育事业的发展。但是，由于受到组织、程序等体制迟滞因素的制约，后勤服务的管理者把财务管理定位为事业会计核算。在这种理念的引导下，后勤集团的财务管理只重视现金管理，没有成本管理意识，更没有绩效管理的理念。后勤机构中其他部门人员对财务人员产生防范心理，使其失去对经营活动的反映、监督职能，从而影响了后勤财务管理实际运行的质量和效果[4]。总之，财务管理对于市场经济条件下的高校后勤管理具有战略意义，它能够促进后勤管理中优化资源配置，提高资金使用效益，当前高校在后勤管理中没有意识到财务管理的重要性，忽视了财务管理在现代管理中的价值，使得财务管理无法发挥监督和控制后勤集团管理活动的功能，进而降低了后勤管理的绩效。第二，后勤财务管理的目标尚不明确。高校后勤社会化本身要求高校后勤引入一定的企业化、市场化运作机制。高校后勤服务总是处于营利性和公益性的悖论关系之间。一方面，没有以营利性为目的的市场参与，高校就难以从繁重的服务生产中解放出来，无法为充实高校后勤服务资源找寻更多的途径，事实也就不利于保证高校后勤服务的质量和可持续供给。另一方面，高校后勤服务必须保证一定的均等化，使绝大多数师生都能享受到基本的公共服务，否则就会影响高校群体的社会稳定。高校后勤服务中一些服务内容是不能以营利为驱动来供给的，甚至需要服务机构亏本来提供。对待这些亏本的事项，后勤服务机构要么通过其他拓展服务来弥补，或者通过政府补贴等公共财政支出来给付，这都要求财务管理制度在目标维度上有合理的定位。但是，当前高校后勤服务没有较好地对后勤服务的目标进行定位。第三，后勤产权归属模糊。产权问题是制约高校后勤服务社会化的关键问题。长期以来，单位办社会、学校办后勤的传统体制使高校后勤服务的相关资产几乎全部归属于学校。在后勤机构脱离高校母体的过程中，关于产权归属的划分问题始终是一个涉及多方利益的大问题，一时难以有效解决。后勤机构人、财、物的脱离如果根据市场原则进行股权转让，就会面临市场竞价主体不足的现象，如果采取行政手段进行划分，则难以平衡心理和实际收益上的巨大落差。总之，如果后勤集团的产权归属不明确，后勤集团的企业化运作就会受到限制，后勤集团就是一种不完全意义上的企业。这种属性会导致后勤集团财务管理的核算机制不完善，后勤集团的利益相关者模糊，最终影响后勤管理中财务绩效的提升问题。
（三）人事管理层面
第一，队伍建设专业化程度不高。“在后勤管理现代化的进程中，管理队伍业务水平的高低直接影响着学校整个管理水平和后勤服务功能的发挥，对整个后勤管理现代化目标的实现有着举足轻重的作用”[5]。也就是说，要促进高校后勤管理的现代化首先就要实现管理的专业化。专业化包含两个方面的含义：一是后勤服务相关工作人员的专职化。没有专职的管理人员和实际操作人员，不利于提高后勤服务的供给水平和质量。二是高校后勤服务管理手段的科学化。对于高校的后勤服务和管理而言，它们既需要懂战略、会协调的高级管理人才，也需要能服务、专心一线的操作人员。这种人员结构上的复杂性就决定了高校后勤服务工作在管理手段上要成体系、高效率，在管理理念上要有科学规划思想，在工作程序上要有经验支撑，在实际操作上能够达到人员效率的最大化。而从目前来看，多数高校后勤服务机构的相关工作人员和团队都无法达到科学管理的要求。第二，高校后勤服务质量标准化体系不完善。标准化是以科学的方法为依据的，是现代管理的基本特征。标准化既能够保障后勤服务的质量水平，也能够为后勤管理的监督和控制提供依据。这种后勤服务质量标准体系，要明确服务质量标准、资源配置标准，使高校后勤监管有据可依。高校后勤服务不同于社会上的服务，它有着特殊的服务对象和社会使命。这种象牙塔式的特征意味着高校后勤服务要建立独特的质量标准化体系。高校后勤服务要以和谐为导向，以师生满意为标准，以保障有力为基础。目前，我国尚未建立起一套统一的高校后勤标准和评价体系。由于缺乏评估标准，在高校后勤服务社会化改革中也出现了一些负面现象，如监管不到位、食品不安全，这不仅引发了师生的不满意，往往也会危及高校的稳定。在建立一支专业化队伍的基础上，统一后勤服务质量标准，营造和谐的高校后勤服务，成为新时期高校后勤管理制度改革的关键所在。
三、以提高财务绩效为导向，优化高校后勤管理制度
随着我国事业单位改革的整体推进，高校后勤管理制度改革已是大势所趋。基于财务绩效的视角，改革实践中要突出以财务绩效衡量后勤服务水平、用财务绩效指导管理措施的创新、把财务绩效作为调动人员服务意识的基本手段。
（一）妥善处理高校后勤管理中的基本关系
高校后勤服务既有产业化的一面，也同时存在公益性的一面。因此，高校后勤管理总是处于多种冲突的价值体系之中。要继续推进高校后勤管理制度改革，确保后勤服务社会化战略的有效推进，首先要从观念上改进，着力调整好下述几个方面的关系。第一，处理好后勤人员与学校的关系。长期以来，学校后勤职工的人事关系都是直接隶属于学校，如果后勤按照企业模式运行，学校不再承担后勤职工的工资、奖金，打破铁饭碗，让职工通过工作服务来取得工资，这对后勤职工来说，他们的顾虑较大。因此，在现行的后勤管理体制下，后勤服务人员与学校的关系没有理顺，后勤机构缺乏用人自主权，尤其是后勤管理人员一般由学校任免，没有真正实现市场化的用人机制，这在一定程度上限制了后勤服务的竞争力。其结果是后勤队伍综合素质不高，创新能力不足、市场竞争意识淡薄[6]。因此，尽管后勤服务市场化和社会化改革有了很大的进展，但由于在用人机制层面改革的滞后，高校后勤服务并不是完全意义上的市场主体，限制了其经营的活力。从后勤服务实体自身来看，要正确处理后勤人员与学校的关系，就应该积极推动高校后勤向法人主体转化，成为真正意义上的市场主体。对于高校而言，它们也可以通过后勤服务的市场化改革，降低高校运行的社会成本，使其把更多的精力专注于人才培养和科学研究上。第二，处理好后勤服务价格机制的营利性与公益性的关系。鉴于目前除了后勤服务外包的高校外，大部分高校后勤实行的是双轨制的管理模式，没有进行真正意义上的产权制度改革，没有建立科学的法人治理结构，目前学校与后勤实体之间并不是完全意义上的市场契约关系，而是一种管理与被管理的不平等关系。后勤服务的社会化改革没有真正改变高校自身办后勤、管后勤的局面。这一点尤其体现在后勤服务的价格收费方面。如果后勤服务实现企业化运营，后勤机构成为独立的市场主体，后勤服务就可以按照市场经济规律进行自由定价。但是，高校后勤服务的对象是高校教师和高校学生，这种特定的服务关系又不同于市场上的服务关系，而是具有一定的公益性特征。因此，政府物价部门对于高校后勤服务收费有着严格的规定和限制。高校后勤服务社会化之后如何确定服务的收费价格，关系到学校与后勤双方的利益，关系到高校后勤社会化改革是否成功[7]。因此，如何处理后勤服务价格机制的营利性和公益性的悖论，在后勤服务保障高校正常运转的基础上，推动高校后勤服务的市场化定价，成为高校后勤服务改革不可回避的问题。第三，处理好成本核算中的市场化与行政化的关系。随着后勤社会化改革的深入，后勤服务企业推进全成本核算，逐步成为独立的市场主体。按照“事企相对分开，所有权与经营权分离”的原则，应该让高校后勤企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场主体。但由于后勤服务改革不彻底，后勤企业往往不具有独立法人资格，实际上也就不享有独立的财产权，不能独立自主经营、自负盈亏，更难以实现自我发展。产权不明，造成事权不分，企业无法按照市场经济的要求，参与市场竞争，难以发挥企业的特点和遵照企业内在的发展规律运营，更难以实现真正意义上的自负盈亏[8]。后勤企业要逐步成为独立经营的市场主体是不可避免的趋势，但是这种改革不是一蹴而就的。其作为高校内部系统的组成部分，除了实现企业经营目标外，还要服务于高校的战略目标。高校后勤服务要处理好市场化与行政化之间的关系，这固然意味着高校不能利用权力干预后勤服务过程，但也意味着后勤也不能完全脱离学校的管理与监督。
（二）建立高校后勤服务社会化的运行机制
第一，全面推行用人机制改革。推进后勤服务中的全员劳动合同制，打破干部与工人的界限，所有人员公开招聘，双向选择，择优上岗；强化后勤培训，着力提高员工的服务意识和市场竞争意识，不断改善员工文化素养和知识结构。在此基础上，全面推进绩效考核，定期进行绩效评估，推进分配制度的改革，充分体现多劳多得、优劳优酬的原则。第二，全面推行全成本核算。新时期高校后勤服务改革的方向是成为企业化管理、按照市场化运作的经济实体。在后勤管理社会化的实践中，后勤拥有的国有资产划分为服务型、经营服务型和经营型资产三大类，不同类型资产在运行过程的成本表现和收费依据不一，这给全成本核算带来一定的难度。为此，要为三类资产的运行提供指导性意见和补贴依据，分类进行成本核算。第三，加强内部管理，致力于打造现代后勤。打造现代后勤，是建立现代大学制度的重要组成部分，是高校改革的重要内容。现代后勤，就是要根据现代企业制度的要求，建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业运行管理制度。围绕现代企业制度的要求，重点要抓好三个方面：一是要不断完善协调顺畅的工作运转制度，二是要进一步完善激励约束制度，三是要全面建立绩效考评制度。
（三）完善高校后勤财务管理制度
第一，推行后勤财务管理精细化。随着高校后勤服务社会化的推进，在后勤服务供给安全稳定的前提下，高校划拨的后勤经费总量基本稳定。后勤运转经费标准是在多年运转基础上探索出来的，在当前物价水平居高不下的情况下，后勤服务成本提高，而运转经费若不能相应增加就会存在引发服务质量下滑的风险。在学校对后勤服务的深度和广度都不断提出新的要求的背景下，能够有效控制运行成本，保持成本稳定或略有下降，成为后勤财务战略管理的目标。因此，高校要从提高财务绩效的逻辑出发，不断创新后勤管理制度，致力于创新后勤财务管理模式，引入精细化管理的理念，并进行相应的制度创新，以精细化管理促进高校后勤财务绩效的提升。第二，推进后勤服务内部绩效考核。在高校后勤管理中，无论采取何种运作模式，一定的激励机制都是必不可少的。激励机制是调动人内在动力和潜能的着力点。在后勤服务中健全激励机制要与绩效管理相结合，把后勤服务个体的个人利益（包括精神层面和物质层面）与服务业绩相挂钩，把物质激励与精神激励结合起来。针对后勤服务的目标，设定后勤服务每个部门和每个个体的绩效计划，最后针对部门或个体的绩效完成情况展开考核，根据考核结果进行相应的奖励和惩罚。只有这样才能打破原有的平均主义分配模式，充分调动后勤管理干部和职工的积极性与主动性。第三，加强后勤财务监督。后勤服务是学校正常运转最重要的支撑，后勤运转经费在所有学校都是一笔庞大的支出项目，后勤管理的重要职能就是既有效地控制运转的经费，又切实提高服务质量，确保学校的正常运转。后勤管理职能的实现依靠健全的财务监督。高校后勤财务监督有两个层面：一是高校财务部门对后勤财务的监督，二是后勤内部财务部门对后勤财务的监督。对于前者，要积极发挥高校财务部门的监督功能，确保后勤运转经费的合理化运用。对于后者，高校后勤部门要设立专门的财务机构，在高校财务部门的指导下独立运作，承担后勤财务的监督职能。
作者：别荣海 单位：郑州大学
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