自治在本质上追求免于无端干预而自主行动的权利。虽然控制与自治在一定程度上具有此消彼长的关系，但由于自治主体的本位主义行为倾向和自治能力的不足，对自治施以正当的控制便成为必要。一般而言，对自治行为实施控制的是以政府为主体的各种权威形态，控制的形式包括对自治行为的引导、规范、禁止和惩戒等。但在实践中，往往有人单纯强调自治是自主治理、自我负责的行为，以自治的纯粹性为由来否认外部施加的正当控制。比如，在村民自治中，既有村干部以“这是村民自己的事”为由反对基层政府的合理干预，也有基层政府以“那是人家村里自己的事”为由而对自己本该干预的事务置之不理。“在现时中国，人民特别是广大农民缺乏现代民主素质和能力，这是一个不争的事实。”①因此，在政治哲学的层面讨论对自治施以控制的正当性以及在何种边界内的控制才具有正当性就有着重要的理论意义和实践价值。
一、问题的提出：自治的价值以及对自治施以控制的必要性
自治在政治哲学中具有重要的价值，“它是指根据某个人或集体所特有的‘内在节奏’来赞誉自主品格或据此生活的品格（这需要摆脱外部的强制）的一种学说。”②可见，自治作为个人或集体管理自身事务、实现自责自负的治理机制，构建了一种不受外部力量无端干预的自主活动空间，有助于充分发挥自治主体的积极性和创造性，也便于自治主体便捷迅速地处理自身事务。但从经验上看，自治容易出现两方面的问题：“负外部性”和“内部失灵”。自治的“负外部性”主要源于自治主体的本位主义行为倾向。即，自治主体过度强调自治权利，在追求自我利益和自我实现时无意顾及社会的共同价值观和各种社会联系，对应负有的社会责任置之不顾，因而可能会对他人和社会造成危害。达尔（Ｒ．Ｄａｈｌ）就曾指出：“组织自治的增强可能会反过来影响其他人的权利、自由或福利。”③
自治的“内部失灵”主要源于“自我”和“治理”的重合。治理（ｇｏｖｅｒｎ）本意是指强制、指导和管理，意味着“治者与被治者”的二分，并且因为被治者的某些不足以及治者的某些优点而使得治理的优越性得以显现。自治则意味着二者的重合，因此其作用的有效发挥就必须建立在自治主体具备完全理性的基础之上：个人或者集体可以通过自己的理性而无需依靠外力就能合理地处理自己的事情。遗憾的是，理性的“不完全性”似乎更符合现实。正如哈耶克（Ｆ．Ａ．Ｈａｙｅｋ）所强调的那样：完全理性的观点属于“致命的自负”，有限理性才是现实的写照。④理性的有限性使得自治主体无法很好地处理自身事务，而必须由外部力量予以规制和引导。因此，虽然控制的力度与范围同自治空间的大小呈反向关系，但外部力量的适度控制是自治的政治价值得以实现的必要条件，以自治的纯粹性来否认外部的任何控制也会为自治实践带来严重的后果。概言之，本位主义的行为倾向和有限理性为外部控制的实施提供了经验依据，这在“事实上”分析了自治的缺陷，并说明了控制的必要性，有一定的解释力。但事实分析的结论是“是什么”，在逻辑上并不能得出“应当”和“正当”等属于价值范畴的结果。⑤并且，基于经验的事实分析也没能回答：在何种边界内的控制才不至于使自治蜕变为“他治”？控制行为在何种范围内、通过何种程序才可以被称得上是正当的？这需要通过规范分析的方法来予以证明。
二、控制何以正当：来自西方政治哲学的观点
对于控制的正当性，在西方政治哲学（即非马克思主义政治哲学）中大略存在三种“规范分析”的证明模式。
第一，控制源于自治主体的承诺和同意。拉兹（Ｊ．Ｒａｚ）在《自由的道德》一书中指出，政府所拥有的制定法律、强制干预、实施惩戒等权利都属于特殊权利。特殊权利与通常所讲的一般权利（也称自然权利）不同。一般权利的存在是“自然的”，无须正当性证明。特殊权利则是“有条件”的，它是两方或者多方之间通过承诺和同意而形成的限定关系。如果承诺时设定的条件出现，控制行为就可以实施。对自治施以控制的权利正是特殊权利的表现形式之一。⑥在这种意义上可以认为，为规避自治的缺陷而对自治施以控制是以自治主体的同意为基础的，与社会契约思想一脉相承。其证明的基本逻辑是：在自然状态下，自治主体的本位主义倾向和理性缺陷就容易“泛滥”而带来很多麻烦；为了避免麻烦出现，人们通过约定赋予政府在自治缺陷出现时实施控制权。这种证明的优势在于，它强调了作为特殊权利的控制权来源于自治主体的自由选择和自愿行动，将自治权置于优先地位，而将控制视为防止和惩戒自治危害的附属性的政治设置。按照这种思路，对自治施以控制的正当性来源于承诺和同意，且控制行为只能限定于防止和惩戒自治危害这一范围之内。然而，这种承诺和同意是普遍存在的吗，它能从个体推演到诸如地方自治、基层自治、团体自治等集体自治吗（因为社会契约论更多是在公民个体的意义上阐释社会与政府之间的契约关系的）？也就是说，在正当地宣布某一政府有权实施控制之前，要求所有的自治主体都作出承诺，这符合实际吗？在代际之间具备延续性吗？严格地讲，这几个疑问的答案都是否定的。因此，有学者又对这种论证做了一些补充：从参与选举和投票的角度来推衍承诺的存在。通过参与选举，人们间接同意接受选举的结果并服从获胜者，即便获胜者并非是特定个体所偏爱的候选人，但只要所有公民都平等地参与了投票，获胜者也没有在选举中舞弊，就意味着赋予了获胜者控制权。当然，这种解释也存在问题，如对于那些不投票的人来说，他是否做出了承诺？如果不投票的原因是“无论是谁当选，我都同意。”那么，可以视为做出承诺。如果不投票是因为“候选人都不是我偏爱的，所以投票对我来说无所谓。”那么，让他参与投票本身就意味着对其本人自治权的消解。也有国家的法律规定公民不能拒绝投票。这种强制性投票看似可以规避“不投票、无承诺”的问题。但强制性投票本身就是对自治权的强烈漠视。⑦所以，有学者从“利益”出发进一步补充说明———承诺和同意都是以利益获取为前提的，控制行为的正当性因此而建立在“因控制而获取的利益”的基础之上。
第二，控制源于自治主体因控制而获取的利益。不能否认，社会秩序需要控制予以保障，控制也可以使某一自治主体免受其他主体的伤害，这意味着自治主体虽然因控制而丧失了一些自治空间，但却可以通过控制行为获取利益。由于仅仅获取利益而不接受控制，利益将不复存在。所以，获取利益就为每个自治主体附带了服从控制的义务。⑧这样，控制的正当性就建立在获取利益这一基础之上。功利主义也有与此相似的论证逻辑。在功利主义看来，政治制度设计的最高目标是获得最大可能的社会福利。控制行为如果能够实现社会福利的最大化，那么它就是正当的。这种基于利益的论证有一定的说服力，且因为利益的可感知性较强而容易被人们所接受。但这种论证视接受控制为获取利益的“附带条件”。正是这种“附带条件”使得该论证遭到了质疑：被控制成为接受利益的附带条件，就像接受一件礼物的条件是把自己变为附属或者做其他什么事情一样，这正当吗？为了回应上述质疑，一些学者开始强调控制对于公共利益的意义。他们强调控制行为具有较强的正外部性，可以产生非排斥性的公共利益（如公共秩序、不被非法侵害、裁决社会冲突等），无论主观上愿意与否，任何一个自治主体都可以无差别地享有控制行为带来的公共利益。也就是说，自治主体虽然因控制而丧失了一些自主权利和行动空间，但却可以通过控制行为的正外部性获取更多且更为重要的公共利益。重要的是，因控制而形成的公共利益是一个不争的事实。在这种事实面前，接受控制既是必要的又是正当的。不过，上述回应仍然无法解释个别自治主体的利益会因为强制而受到损害的问题。服从大多数利益和保护少数人利益必须同时得到完满解决，否则就是不正当的。因此，对自治施以控制的正当性如果要从公共利益的角度予以辩护，就必须添加一个条件：不能简单地以公共利益为由而对少数派的自治权实施干预，如的确需要干预，就必须在正视少数派正当利益的基础上实施。
第三，控制来源于自然正义。以罗尔斯（Ｊ．Ｒａｗｌｓ）为代表的学者提出了另外一种论证思路———从自然法的角度来为控制权的正当性做辩护。该思路认为，如果社会主体对正义有自然的责任（ｎａｔｕｒａｌｄｕｔｙ），并且如果政府以尊重社会正义要求的方式来行使统治权，那么，统治权衍生的控制行为就是正当的。“一个基本的自然义务是正义的义务。这一义务要求我们支持和服从那些现存的和应用于我们的正义制度。”⑨这一论证与上述两种都不同，它将控制的正当性建立在“拥有控制权的政府与尊重正义要求之间的联系”之上，而并非承诺、利益等。显然，基于自然法的论证视控制为自然正义的要求，其特征是在实践中并不涉及具体的自愿行为（如承诺）；与具体的制度和政治实践也没有直接的关联，它们的内容并不是由具体的制度安排和人为的规则所确立的（如控制可以带来利益，而接受利益就需要接受控制）。换句话说，基于自然正义的控制无论在何种制度下都是有效的，是在所有作为平等的道德主体之间得到公认的“最高道德律令”。那么，对于自治的危害实施控制就像对“杀人”、“施暴”等不需要承诺就可以实施控制一样。总之，自治主体和控制主体一样都担负有两种义务：一是现存制度规定的特定职责；二是自然法所规定的不需要论证的自然义务。自治主体接受控制以及控制主体实施的正当控制属于后者。因此，虽然控制行为的具体实施需要一定的制度予以确认和规范，但控制的正当性并不需要特定制度来确认，而是自然正义使然。由于正义如同人民主权、平等等一样都是现代政治的一种“公理”，是被广泛认可的政治理念和原则，因此基于自然正义的论证具有很强的解释力。但是，上述三种论证都是“形而上”的，定格于抽象的理论思辨。与它们不同的是，马克思恩格斯从人的本质出发阐明了“对自治施以控制”是客观存在的社会政治现象，是人类在社会性的实践活动中所形成的一种特殊的交往方式，是人的社会性本质使然，所以具有正当性。
三、控制源于人的社会性本质：马克思恩格斯的观点
马克思恩格斯虽然认为国家的“异化”使得社会自治成为历史必然。但在他们看来，控制在本质上表现为自治主体对某一对象的服从关系，是自有人类社会以来就普遍存在的一种社会现象。因此，虽然控制行为在未来的作用方式和作用范围会发生改变，但控制现象本身不会消失，仍将持续存在并发挥作用。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中明确界定了国家的本质，并指出了国家机器发生异化的情形。“国家是承认：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家。”
也就是说，国家机器在本质上属于维护共同利益的工具和手段。从主客体关系的角度来看，社会是主体，而国家机器是客体。但这种工具性的客体在阶级社会中异化变质了———成为支配主体、压迫主体的存在。正如马克思所言，国家机器变为“凌驾于社会之上的机构”，“由社会公仆变为社会主人”，由手段蜕变为目的瑏瑢。这种变化使得国家机器成为了制约社会和人全面发展的障碍性要素。所以，消灭国家机器实现社会自治（即社会把国家权力收回后实施自治）才是社会和人的全面发展的根本途径。显然，马克思恩格斯是从人的解放的高度来看待自治的，视自治为未来社会发展的必然趋势，是实现社会和人的全面发展的必然要求。但他们并没有因此而直接否认控制对于自治的必要性和正当性。相反，在他们看来，即使是进入了消灭了国家机器的共产主义社会，人与人之间的交往实践仍然离不了权威及其适当的控制行为。在《论权威》中，恩格斯指出：在人类社会生活中存在两大类联合活动：一是与生产和社会生活直接联系的联合活动；二是与生产和社会生活间接联系的但与政治生活直接联系的具有政治属性的联合活动。这两种联合活动都需要权威及其控制行为发挥作用，与生产直接联系的社会权威和生产权威是永远需要的，在国家产生之前就存在并发挥了重要的作用；而与政治生活联系的政治权威（如国家、政府）却非永远必需，它不是从来就有也不会一直存在，政治国家以及政治权威随着社会的发展和进步将会被具有自治性质的“自由人的联合体”所替代。当然，自由人的联合体也需要一定的权威承担控制职能，但权威的“公共职能将失去其政治性质，而变为维护真正社会利益的简单的管理职能。”
也就是说，权威及其控制行为与社会自治之间的关系是一种永恒共存的“相对”关系，只不过“它们的应用范围是随着社会发展阶段的不同而改变的”，在不同的历史时期它们各自的作用领域、存在形式以及本质属性是不同的。不难发现，马克思恩格斯视野中的权威及其控制行为并非某种恒定不变、始终不渝的实体，而是存在于政治生活和社会生活、生产实践中的一种特殊的关系，这种特殊的关系因为是人的本质的体现而具有了正当属性。在《关于费尔巴哈的提纲》中，马克思从人的现实的社会关系出发来揭示人的本质。他明确指出：“人的本质并不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和。”这表明：无论是作为单个人还是作为人的集合，自治主体的“个体性”与“社会性”的联系是双向的。在政治实践和社会生活、生产实践中，特定自治主体如果有实质性的权利和可行能力去做某一件事，那么，其社会性本质就为其施加了义务去考虑是否去做那件事，做那件事是否是正当的。这是自治主体对社会的一种责任，这种责任在农耕文明中是通过压制性的集体（如国家或宗族）来实现的，而在现代社会中则一方面依赖自治主体的内部自觉来实现，另一方面依赖以政府为主体的合法强制机构来促成。
虽然权威及其控制行为“所表现的关系又使服从的一方感到难堪”，但在政治社会关系网络中，各种主体之间的合作是政治秩序、社会秩序以及生产秩序形成的最起码条件，而这种合作需要依靠一定的权威及其控制行为来组织和维持，即“问题是靠权威来解决的”。权威及其控制行为是防止社会张力扩大、促成社会合作的一种客观必须。“所以，把权威原则说成是绝对坏的东西，而把自治原则说成是绝对好的东西，这是荒谬的。”马克思还指出，“人不是抽象的蛰居于世界之外的存在物。人就是人的世界，就是国家，社会。”人与人之间的交往是人得以存在的基础，人类社会中的各种交往形式构成了一定的网络结构和联结状态（这种网络结构和连接状态既有政治性的也有非政治性的，如生产性的、社会性的）。在这些网络结构和联结状态中存在着最起码被大多数人所认可的各种制度，也存在着监督、推进制度实施的权威形态和控制行为。正是这种普遍联系性使得权威及其控制行为广泛地存在于人类社会的各个历史发展阶段之中。显然，马克思恩格斯是在“本体论”意义上讨论控制现象的。“在本体论意义上对事物的把握，就是把事物作为一种存在、在最抽象的意义上研究它是一种什么样的存在。”马克思恩格斯将权威以及控制行为视为各种主体在政治实践、社会实践和生产实践等过程中形成的一种特殊的交往形式，是人的社会性本质的结果和需要，所以具有正当性。
四、控制的边界：何种控制才可以被视为正当？
综上所述，在现实的政治实践中，各种自治主体之间总要以不同的方式交往、互动，这就要求每个自治主体都应确立清醒的互赖意识和公共意识，不仅要对自己负责，也要对其它主体和整个社会负责。不能只顾自己而不考虑甚或侵犯其它主体赖以生存的条件。倘若某一自治主体的行为破坏了这一条件，依法对其施以控制就是正当的。控制在本质上是为了调整各种主体的行为，“并为社会合作提供某种框架。”但是，控制的正当性还必须限定在一定的边界之内，越界的控制就会对自治造成损害和消解，无节制的控制实质上就是专制的“代名词”。“现代社会管理是控制与服务有机结合的过程，这一过程不仅是对个体社会成员的控制，而且是通过组织化的方式对个体社会成员权利的保障和实现。”那么，正当控制的边界是什么呢？或者说，需要装备一些什么样的“部件”才能保证控制具有善好的品质呢？
第一，遵循避害原则。避害原则限定了控制行为发生的范围，即只有在规避自治的危害时控制才是正当的。也就是说，控制的目的在于规避自治的缺陷，而不是消弱自治的强度，更不是为了取消自治。当只有对某一自治主体施加控制才足以防止它对其他主体造成损害时，控制的正当性方才被认可。密尔（Ｊ．Ｓ．Ｍｉｌｌ）正是在这一意义上提出了“伤害原则”（ｈａｒｍｐｒｉｎｃｉｐｌｅ）：“权力能够违背文明共同体任何成员的意志而对他进行正当干涉的唯一目的，便在于防止他对于他人的伤害。”控制的正当范围仅限于针对自治主体“关涉他人”（ｏｔｈｅｒ－ｒｅ－ｇａｒｄｉｎｇ）的伤害行为和对社会不负责的行为。相反，对于“自我关涉”（ｓｅｌｆ－ｒｅｇａｒｄｉｎｇ）的行为，他人仅可以劝告、教导、说服，但不能施以任何形式的强制。这里需强调，密尔是从个体公民的角度来阐述伤害原则的，强调个人是自己事务的最高统治者，因此只能对关涉他人的危害行为予以依法干涉，而自我关涉的领域则属于绝对的自治领域，不容许任何干涉。不过，自治讨论的不仅仅是个体公民，还包括地方自治、团体自治、基层自治等集体自治形式。这时，干涉的范围就需要稍作调整：对于关涉他人的危害行为，无论是自治个体还是自治集体，对其合法控制是都正当的；而对自我关涉的集体自治，则需进一步区别其是否损害了自治集体内部成员的利益，如其损害了自治集体内部成员的利益，则无论自治集体内部成员是否觉察到了这种危害，外部的合法干预都是正当的。
第二，遵循法治原则。法治原则界定了控制行为的依据。法治（ｒｕｌｅｏｆｌａｗ）不同于简单的依法而治（ｒｕｌｅｂｙｌａｗ）。如果政府的确依据法律规定对自治施以控制，但是法律却是不合理的，没有充分尊重自治权利，或者法律是政府随意制定的，其可以任意解释法律的具体涵义，那么这种依法而治依然是不正当的。也就是说，法治原则在根本上不是政府按照自己的意志对自治主体实施管理，而是保障自治主体的自治权利与限定控制行为任意发生的有机结合。这种结合使得正当的自治权利构成了控制行为的约束边界。与法治原则相容的法律至少需要满足如下两个条件才能保证控制的正当性：一是普遍性，即法律规范必须平等地、毫无差别地适用于任何一个自治主体，在针对不同的自治主体实施控制时不能有任何“例外”。反过来说，如果法律给少数自治主体以例外的特权，那么这种法律就是不正当的，依照此种法律实施控制的正当性也就非常值得怀疑。二是抽象性，即法律规范必须超越任何具体情境，在形式上呈现为高度抽象的一般性原则。如果法律是针对某一具体的自治主体，或者针对某一具体自治行为，依据此法律实施的控制就容易蜕变为不正当的强制。
第三，遵循救济原则。救济（ｒｅｍｅｄｙ）是指对已导致的伤害或损失的不当控制行为进行纠正的程序。救济原则对自治权而言是一种补救措施，当自治权因为外部控制而被消减或损害时，自治主体有陈述、申辩的权利和顺畅的申诉渠道。通过救济程序，如果发现控制确属不正当，对已经实施的控制就需要撤销，因控制而对自治主体造成损失的需依法补偿。之所以强调救济原则的重要性，是因为救济既是保证控制确属正当的最后手段，也是实现自治权利的不可或缺的重要保障。也就是说，一旦不正当的控制行为发生，自治主体可以通过预设的救济程序来寻求申辩和获得赔偿。从这个意义上讲，救济本身就应该是自治权利结构中必不可少的组成部分。一般而言，实现救济的方式有三种：一是请求确认其自治权利；二是请求停止不正当的控制行为；三是请求损害赔偿。
五、结论与启示
概言之，自治和控制的价值都值得肯定，不能顾此失彼，单纯否认任何一方不仅在事实上是不合理的，而且在价值上是不正当的，都有可能会对政治实践带来危害。在设计具体的自治制度时，需将自治和控制有机统一起来，合理地处理两者的边界。
一方面，以政府为主体的外部力量对自治施加的正当控制是必要的。对自治主体而言，毫无原则地接受任何控制属于主体性严重缺失的表现，自治的空间和权利将被消解到最低程度；但反对任何形式的控制则属于无端而自负地狂妄。对于政府等权威形态而言，不讲原则没有边界的控制属于越位和专制；而面对必要和正当的控制却不作为则是缺位和失职的表现。因此，当特定的自治行为违反了对他人和社会负有的明确而又可指定的义务时，“该情况便被排除出自治类型之外”，对其实施控制就是必需的，也是正当的。因此，在设计与自治有关的制度时需要明确自治的边界以及控制行为发生的条件与实施控制的途径。但需强调，对自治施以控制的目的不在于消弱自治的强度，而在于规避自治的缺陷和危害；控制还必须建立在法治的基础之上，以正当的法律为依据，并且必须辅以救济程序，使自治主体在受到不正当控制时有申辩的机会和途径。
另一方面，自治是值得追求的政治价值，也是值得拥有的政治权利，但自治主体需要承担相应的责任。自治充分肯定自治主体的自主性格和理性能力，“它排除了国家的干预，在那里，个人和集体能够选择自己的行为方式，表达他们对生活的意义与价值的理解。”在这个意义上讲，任何控制的企图和行为都会压缩自治的空间、消解自治的强度，并有可能对自治主体的自治权利和正当利益造成损害，因此需要仔细而谨慎地论证。换言之，良善自治是一种值得向往和追求的政治权利。但权利也意味着责任，所以必须在权利与责任平衡的前提下寻找各种途径来型塑自治行为。自治主体需要承担最起码的社会公共责任，主要表现在三方面：一是主体意识，即能够自觉成为能动主体参与政治实践，独立自主地进行自主治理并自责自负。如果缺乏行使自治权的主体意识，臣民的劣根性和专制主义的冲动就都会在现代社会复活。二是公共意识，即具有较强的法律意识、协商意识、公德意识和包容意识。公共意识反映的是自治主体对自己所应承担的责任与义务的自觉程度。如果没有体现承担责任和履行义务的公共意识，自治就极有可能演化为彻头彻尾的自私自利，这无疑会颠覆和谐社会与良善政治得以存续的基础。三是接受正当控制的意识，即在认识上视正当的控制为一种附加的保护。换句话说，对自治施加的正当控制虽然使得自治不再那么纯粹了，但这种不纯粹的自治不省级医学期刊见得就一定是政治倒退，因为它可以促使自治主体担负公共责任，规避自治主体可能存在的有限理性及其危害。在某种意义上可以说，对自治主体的适当限制和约束“是使他发挥潜力的必不可少的因素。”
