2002年的《水法》只是笼统地规定一些职权由流域管理机构和水行政主管部门共享，至于如何共享、各自的权重如何、是否具备优先性以及权力冲突如何处理等未涉及。同时，涉及水资源管理的法律还有《环境保护法》、《水污染防治法》和《水土保持法》等，这些法律对于流域管理机构的规定与《水法》也不完全一致。从法理上说，《水法》与《水污染防治法》是一般与特殊的关系，前者承担着水量、水质和水体的全面管理职能，后者局限于水质的保护，因此，两者对于流域治理模式的规定，理应是一致的。然而，现实是《水法》强调水行政部门对于水资源的统一监督管理；《水污染防治法》强调环保部门对水污染防治的统一监督管理。
流域管理机构、流域水资源保护机构、环保、水利部门皆有职责和权限，节点主要在流域管理机构和流域水资源保护机构上。流域水资源保护机构受水利部和环保部双重领导，然而在实际运作过程中，更多服从和服务于水利部门的领导，可能导致其过多地关注水量保护等，对于水质保护等关注不足。问题的症结依然在于权力分配的模糊化：一方面，横向上流域管理机构与相关水行政主管部门、环境保护主管部门等部门之间的职权模糊；另一方面，纵向上流域管理机构与各级水行政主管部门、环境保护主管部门等部门之间的职权模糊。于是，合理的体制与机制成为是否能够实现流域污染防治目标任务的关键。客观地看，国家确立的“流域管理与区域管理并重”的管理体制，在一定程度上是为了适应水资源的流域性需要，但由于种种原因，流域机构的作用发挥有限，在有些时候还可能成为“九龙”博弈以外的“第十条龙”，并未实现法律预定的目标。反思与重构：建立分级分区域治理模式针对上述困境，必须寻找破解方案。任何方案都必须解决三个问题并破解其中难题：一是如何体现水资源的流域特性，建立流域级的控制体系，但必须破解条条与块块之间的横向权力和纵向权力清晰划定难题；二是如何尊重水资源开发利用以行政区域为主的现实，建立区域管理制度，但必须保障流域层次所可能涉及的各方主体的公平和实质参与的难题；三是如何建立重点流域与一般流域水污染防治的协调机制，建立统一的水污染防治制度，妥善处理优良水体优先保护与污染严重流域重点治理等不同政策之间的关系。相对而言，前两个问题解决的是共性，第三个问题解决的是个性，共性问题的解决将为解决个性问题奠定基础。我国现有的流域管理与区域管理相结合的治理模式由于缺乏必要的整体设计与制度保障而陷入困境：这种模式体现了流域控制原则，但没有很好地解决条块权力划分清晰并能够协调运行的难题；肯定了区域管理的必要性，但缺乏保障流域控制以及各方主体平等参与的制度与机制。根据行政权配置的一般原理，在遵循流域生态性、流动性规律的基础上，我们可以从两个方面对现行管理体制进行渐进式延拓：一是正视流域机构在纵向职权划分中的真实境遇，强调不同的境遇（比如级别）而享有不同的事权，而非一味地扩大流域管理机构的职权或者提升流域管理机构的地位。着重解决中央层面的分级问题。二是强调地方区域的整体联动，重点在于强化地方政府的一体化责任和地方政府各职能部门的配合与协作，不再着眼于水行政主管部门、环保行政主管部门等部门间的职权划分以及它们与流域管理机构之间的职权划分，以便形成流域管理机构与地方政府的相对简单关系。我们将这种改良称为流域的分级、分区域的治理模式。本质上，它依旧是流域管理与行政管理相结合，但从保障其运行方面进行了更加务实地深化，以破解难题：其一，强调流域管理机构的关键地位——连接中央有关部委与地方有关区域，只不过因为与中央层面等主体的“分级”而导致的事权差异，不再苛求流域管理机构从事与其事权不符的“不切实际”的作为，此为“流域管理”；其二，愈发重视和凸显地方区域的整体性作为和一体化责任，不再深究地方政府组成部门之间权限的划分，而主张地方政府的“整合力”与“负总责”，此为“行政管理”；其三，流域管理机构是中央与地方沟通和协调的节点，充分发挥流域管理机构的职能、搭建良好顺畅的信息交换和利益分享平台，是流域管理与行政管理的当然结合点。“分级”主要解决中央层面权力的划分，“分区域”主要解决地方区域责任的总体承担。这种区分根源于我国中央与地方的关系及在流域治理中扮演的不同角色。在面对具备多重属性的流域时，中央政府与地方政府的偏好会有所侧重。相对来说，中央政府立足全局，多偏好于流域的生态属性；地方政府处于局部，更加直接一些，往往偏好于流域的经济属性。流域分级、分区域的治理模式，必须回应这种现实。在强调流域生态属性的问题上，坚持“分级”；在侧重流域经济属性的问题上，主张“分区域”。具体来说，应当把握如下两大原则：在解决流域福祉的增量问题上适用“分级”。所谓流域福祉的增量，主要是那些流域在经济、社会、生态等方面的各项改善。对于可能涉及这些改善的各项事项，应强调这些事项所关涉的公权在中央层面的划分，分级的底线在于省一级，因为省级政府同时充当了中央利益代表者的角色。
在解决流域福祉的存量问题上适用“分区域”。所谓流域福祉的存量，主要是现有的流域在经济、社会、生态等方面的状况。对于可能涉及这些状况的公平分配和合理负担的各项事项，应当适用分区域原则，强调这些事项所关涉的事权在地方层面的统筹。如此看来，分区域的上限也在于省一级，因为省级政府是最高的地方利益的当然代表者。理论与实践：分级分区域的治理模式的制度安排首先，以科学设定流域管理机构和流域水资源保护机构的职权为中心，尤其是流域水资源保护机构的职权，理清与其他部门尤其是省级政府的关系，为进行各项制度安排提供支撑。流域治理不可能绕过流域管理机构，它是分级分区域治理的当然节点；流域水资源保护机构又是水利部门和环保部门在流域治理中的当然节点，是妥善处理当前水量、水质、水环境三者监管职权分离模式的可能和现实的突破口。流域治理中，参与方主要有三种类型：规则或者标准的制定者；资源和环境的管理者；运行和服务的提供者。当下，流域管理机构作为运行和服务的提供者，最为乏力。如若流域管理机构能充当好流域相关信息收集和获取、各参与方充分交流和沟通、各利益相关方协商和纠纷解决等事情的平台，则服务胜过于管理。此为流域管理机构在宏观上的角色定位。在中观和微观领域，实际上主要是流域管理机构与省级政府的事权划分和配合。按照分级、分区域治理的理论，流域治理事权的初始分配主要仰仗于“分级原则”，在国务院、水利部、环保部等中央层面予以分配，最低至省级政府；而相关事权的二次分配则遵循“分区域原则”，在省级区域内进行统筹分配。两个原则的连接点在流域管理机构和省级政府，由它们直接对接。相对来说，流域管理机构充当更多的信息服务者、沟通平台提供者等服务角色；省级政府更多充当总体承包者和责任者的角色，多着眼于流域的经济和社会属性的管理。具体来说，针对目前事权模糊的情况，至少需要厘清如下一些问题：出台水量分配方案，落实用水总量控制制度；建立和完善水功能区考评制度；规范涉河建设项目审批及其监督检查；细化取水许可和水资源费征收的范围及其责任；制定水量调度预案及其补偿方案；加强省际边界河流采砂的管理；落实涉河建设项目和取水许可等事项的监督；促进水文等流域环境信息的公开和共享。具体到流域水资源保护机构，应当切实加强环保部对其的领导，防止和避免其在水量、水资源的管理职权偏好下附带性地、片面性地从事水质、水体的保护。
从权力的配置上讲，通过人、财、物等方面的保障举措，强化其环保职能、适度弱化其水利职能。其次，以强化政府责任为核心，强调分级分区域具体制度的贯彻落实。其一，强化地方政府的责任，落实环境保护目标责任制，重点流域涉及的各省（直辖市、自治区）政府是流域水污染防治的责任主体。将水质维护型、水质改善型和风险防范型三类水污染防治综合治理方案分解落实，并制定年度实施方案。将流域水污染防治工作目标和任务纳入各级政府的目标责任考核，在“流域—控制区—控制单元”的各级内，实行党政“一把手”亲自抓、负总责。其二，加强流域上下游各级政府、各部门之间的协调，探索建立流域省际环境保护合作框架，建立定期会商制度和协作应急处置机制，形成治污合力。积极推进跨界河流水污染突发事件的双边协调机制与应急处理能力建设。最后，以鼓励公众参与为中心，完善相关配套措施。建立水环境信息共享与公开制度，实现饮用水水源地取水口水质、流域水质、重点污染源、污染事故等有关信息的共享。充分利用市场机制促进环境保护，完善流域内跨市断面考核和赔偿补偿机制，积极推进流域水生态补偿机制。加强水体污染控制与治理科技重大专项等项目科技成果的推广与应用，依托高科技，为治理提高充分的技术支撑。利用环境公益诉讼、环境听证、环境非政府组织建设等多种渠道鼓励雕刻艺术论文公众参与污染防治和流域治理。
作者：吕忠梅 张忠民
