摘要：本研究通过多元因素综合分析法，提炼出了电子政务发展阶段的三个核心维度，即政府、公民社会以及ICT技术；并构建了一个三维综合视角的电子政务发展阶段模型，其包括碎片信息化、部门信息化、垂直信息化、水平信息化、全信息化五个发展阶段；政府、公民社会以及ICT技术三个维度的共同演化推进了电子政务的发展进程，任何一维因素的滞后，都可能制约电子政务发展的总体水平。
关键词：电子政务；发展阶段；政府；公民社会；ICT技术
中图分类号：G203 文献标识码：A 文章编号：DOI：10.13975/j.cnki.gdxz.
凡事预则立，不预则废。纵观世界任何一个电子政务发达的国家或地区，都有明确清晰的发展战略与阶段性目标作为电子政务发展的方向性指南。面对中国电子政务建设过程中出现的信息孤岛、网络分离、信息分立、信息鸿沟、部门利益博弈等一系列问题，我国也逐步开始重视电子政务发展总体规划，即所谓的电子政务顶层设计工作。最近两年，从国家到省市三级都启动了电子政务顶层设计工作，并制定了相关的配套政策法规。但是，电子政务有其内在的自身发展规律，它与政治、经济、文化社会、技术发展，甚至是公民素养与服务需求等因素都存在着极为密切的关系。如果顶层设计因循电子政务本身的发展规律，就能事半功倍、卓有成效地推进电子政务发展；如果违背内在规律，就事倍功半，成效甚微，甚至拔苗助长，适得其反。因此，我们必须研究电子政务的发展趋势和规律，对电子政务发展规律进行总结与提炼。当前，国内外很多国际机构、咨询机构和学者对电子政务发展轨迹进行了研究，提出了二阶段论、三阶段论、四阶段论、五阶段论、六阶段论，甚至九阶段论。各门各派的视角不同、运用的方法不同、概念定义也各不相同，电子政务发展阶段理论凌乱无序。本文通过归纳和梳理各电子政务发展阶段模型，试图运用多元因素综合分析方法，对比分析各模型的异同点，进而提出一个三维综合的电子政务发展阶段模型。
一、研究概况
多元因素综合分析法是本文归纳和分析现有国内外电子政务发展阶段相关文献的基本方法。WalshandDowne[1]提出了多元因素综合方法的七个步骤：1.提出一个适宜的研究问题；2.查找相关文献；3.选择相关文献；4.评价文献；5.比较与对比；6.理解转换；7.提炼综合。本研究通过粗放发散型的主题搜索，以及非线性搜索查找相关文献。我们选择中国知网、EBSCO、Elsevier、Springer、WileyOnlineLibrary等国内外数据库，输入“电子政务（E-Government）”、“阶段（stages）”、“模型（model）”、“水平（level）”、“发展（development）”,“趋势（trend）”等关键词，从这些数据库中共查找到746篇文献。通过大量查阅文献标题、摘要，泛读文献内容，又从这些文献中筛选出与电子政务发展阶段模型相关的文献共196篇。此后，本研究首先从初步筛选出来的196篇文献中，通过阅读文献的摘要，精选出完整而明确的探讨电子政务发展阶段模型的文献共65篇，其中中文文献13篇，外文文献52篇。再对这65篇文献进行细读，特别是按照论文发表时间顺序进行比较分析，将一些相类似模型或者缺乏逻辑推理的论文予以排除，最后精选出15个模型（表1）。其中，个人研究者共11个模型，国际机构2个，咨询公司2个。其后，我们对这15个模型进行了深入研读，了解各个模型提出的相关概念、背景以及理论逻辑。将每个模型的发展阶段进行一一比较，对每个作者、组织所使用的关键词、概念、逻辑关系进行了辩证分析，这也是一个描述和解释的过程。通过对这15个模型的比较分析，这些模型的相同与不同之处就完全清晰显现出来，如表1所示。
二、15个模型的定性多元因素综合分析
从表1的模型可看出，绝大多数文献认为电子政务发展大致分为3-6个阶段。唯一只有模型11有九个阶段。模型11针对伊朗电子政务发展的经验，提出了发展中国家电子政务发展的路径，认为ICT技术在电子政务发展阶段发挥着决定性作用。由于发展中国家的ICT技术基础及非技术基础远没有发达国家那样成熟，因此，那些适用于发达国家的电子政务发展模型并不适用于发展中国家。而发展中国家的电子政务发展阶段必定要比发达国家曲折而遥远。通过与发达国家电子政务发展阶段模型的对比分析，我们发现，模型11提出的九个阶段，如战略规划、基础设施发展、建立政民信任具有显著的发展中国家的人文地域性特点。模型15，是基于伊拉克库尔德斯坦地区而提出的发展中国家或地区的电子政务发展阶段模型。模型认为，由于发展中国家或地区的ICT技术基础、电子政务准备度、法律体系、文化环境、教育水平、政治程序等因素不同于发达国家，因此，发达国家的电子政务发展阶段模型不能直接借鉴和采纳。另外，模型8、模型10和模型13是我国三位学者针对中国国情提出的中国电子政务发展阶段模型。尽管各模型的发展思路与策略路径不尽相同，但不难看出，三模型都有其共同的特点，即非常强调和重视ICT技术在电子政务中的运用。这与模型11、模型15无疑是珠联璧合，交相辉映。模型14是一篇颇具代表性的文献综述。它在综合了许多模型的基础上，采用多元因素综合方法，提出了一个全新的五阶段模型。不得不说，这个模型是迄今为止对电子政务发展模型最为丰富的一次总结和深化。
（一）电子政务发展阶段模型的共同隐喻及主题提炼。在比较分析的基础上，通过深入理解，综合归纳出涵盖所有这些阶段模型的基本隐喻和共同主题，如表2所示，其中各隐喻的定义、相关阶段和主题如表3所示。
（二）各阶段模型的比较。通过认真研读，反复思考，特别是参考JungwooLee（模型14）将电子政务发展阶段细分为10个阶段、结合对15篇文献的电子政务发展阶段模型的语义分析，本文将电子政务发展阶段具体细分为11个阶段进行分析（表1）。1.阶段1。阶段1是起始阶段，即电子政务发展的准备期，甚至是提前期。对这一阶段，有些文献使用较为含糊的语义去表达，有些则用较为清晰的语义去表达，绝大多数文献则是对该阶段完全忽略不谈。如模型4和模型7用较为含糊的词“起步”、“初建”来表达，模型13使用的是“基础应用”。模型8和模型10，使用“技术应用”或“技术导向”表达。模型11则是根据发展中国家的电子政务发展环境的自身特点，将这一过程细化为战略规划、基础设施建设、建立信任等数个阶段。本文认为阶段1是电子政务发展的准备阶段，有技术的、政府的和公民社会的准备。绝大多数文献都强调了这一时期的技术准备。2.阶段2。阶段2是“信息展示”阶段。从表1可看出，一些模型用到了除信息展示之外的其它各种表达方式，如发布、信息发布、在线发布、目录、建立平台等。尽管表达方式不同，但其内涵几乎相同，即这一阶段主要是通过建立政府网站平台发布与传播信息，是电子政务发展的初始阶段。3．阶段3。阶段3是“政民互动”阶段。这一阶段是电子政务发展的重点，即通过网络技术实现政府与公民的沟通与交流（G2C）[14]。具体包括提出问题，回答问题，提供政策建议、网上信访、领导信箱等多种形式。JungwooLee认为这一阶段即是“同化”阶段，也就是电子政务流程与服务的运行能力与现实空间的“同一”性。从公民和服务的角度看，良好的政民互动的基础是政府部门之间的整合，如果没有整合，无缝的政民之间的交流不可能在现实空间中真正实现。因此，政民互动阶段需要整合技术作为实现的基础。4．阶段4、5、6。阶段4、5、6都是与事务处理相关的阶段。从事务处理的细分模型中我们可看出，事务处理阶段的基本发展轨迹，从部分提供，到基本提供，再到成熟提供；从分散式提供，到一站式提供，最后再到个性化提供，都深刻描述了事务处理阶段的发展演变规律。Deloitte和Touche[3]将事务处理阶段分为两个阶段：多功能门户和个性化门户。Accenture[9]则将事务处理划分为三阶段：基本能力、服务提供与成熟提供。其中，Deloitte和Touche[3]是最早提出“一站式电子政务”这个概念的，而现在，经过十几年的发展，“一站式”电子政务已成为该领域的通用学术词汇。但绝大多数文献并没有对事务处理阶段进行细分，而是直接将其视为一个整体。5．阶段7、8、9。阶段7、8、9是电子政务的整合阶段。模型2按照整合演化规律，将整合阶段分为公共服务一体化的初级阶段和完全整合与政府机构转型的高级阶段。模型3将电子政务的整合过程分为两个维度：垂直和水平。垂直整合即为了实现政府服务功能而将地方、高层和中央政府连接起来。水平整合则被定义为将不同功能的服务整合为一体。由于将不同功能的信息服务整合起来的难度明显大于政府上下级之间的整合难度，因此，垂直整合一般要先于水平整合。模型12将整合分为部门内部、建立全国性平台、部门之间整合三个递进阶段。这种分类视角无疑是对电子政务整合阶段更深层、更实质性的把握，是对传统认知的一个突破。由于认同模型3的假设，即垂直整合一般要先行于水平整合，垂直整合是水平整合的前提，那么，同理可以推定，部门内部整合是垂直整合的前提。我国学者刘耀，谢华清（模型8）从技术实现的角度，将整合划分为数据整合、流程整合、服务整合三个阶段。数据整合即通过重组、统一、连通各种职能数据，建立统一的基本数据库和政务数据仓库的纵横联接。数据整合可从根本上消除信息孤岛，实现信息透明公开及政民互动。流程整合是所有整合阶段中最困难的一环，也是最重要的一环。流程整合过程以效率为中心，从边际成本递增、边际效益递减的官僚组织形态，转变为边际成本递减、边际效益递增的扁平组织的过程。最后一环是服务整合，服务整合阶段将以用户为中心组建一个无缝的、双向互动的服务支持平台。6．阶段10。阶段10是政府转型阶段，即政府由自我为中心的权力型政府转化为以公民为中心的服务型政府阶段。JungwooLee发现，在模型中当转型被强调的时候，整合阶段却被忽略了，或者整合阶段被强调时，政府转型阶段却被忽略了。原因是强调整合阶段是以技术与应用为导向，而强调转型阶段则是以服务与组织为思维导向的。笔者对此也持同样的观点。如模型1、6、7、12、14都提出了电子政务发展的转型阶段，但整合阶段却根本没有提及。模型2、3、8、11、15都提出了电子政务发展的整合阶段，但没有提及“转型”。7．阶段11。最后一个阶段，即阶段11是电子政府阶段。模型7、8和模型14都指出了该阶段是电子政务发展的最终阶段。JungwooLee则认为：理想情况下，由于信息技术利用的便利性，公民能更广泛和深入地参与到政治与行政的决策过程中来。因此，政治与行政决策流程可能被特别地重构来满足公民参政议政的要求，提升政府的服务能力与效能。刘耀、谢华清（模型8）认为，在这一阶段，治理和民主管理方式发生变革，信息技术在政府决策中扮演重要角色，电子政务与电子商务共同发展，以极低成本实现电子政府与社会资源的无缝整合，实现具有全方位服务的高度交互性、个性化、时效性的“虚拟政府”。王印红（模型13）提出了社会信息集成阶段，认为政府在网络平台、政务流程、运作模式和信息化环境四个方面都具有相当的成熟度后，必然会与社会系统、经济系统相互连接，这是政府与社会各部门之间达到信息共享的阶段。信息共享的范围越广，深度越深，则通过政府网站就可以解决各种不同的问题，社会经济各个部门的数据库系统相互之间联接起来，为公众提供完全的一站式服务。8．比较分析总结。通过15个模型的比较分析可以看出，其提出的发展阶段模型各有所长，各具特色。主要体现在阶段划分范畴、粗细粒度、分析视角三个方面。在阶段划分范畴方面，绝大多数文献直接将信息展示作为电子政务发展阶段的起始，而模型11、13、15则认为电子政务发展阶段应该提前得更早些，基础应用（模型13）、战略规划、基础设施建设、建立信任（模型11）、起步（模型15）等前期准备阶段才应是电子政务发展阶段的最初期。在粗细粒度方面，一些文献将电子政务发展的某几个阶段整合为一个阶段，另一些文献则划分得非常细。如一些文献将阶段4、5、6直接简化为事务处理阶段，而模型2则细分为“公开”的双向事务处理、多功能门户、个性化门户三个阶段。一些文献将阶段7、8、9简化为整合阶段，而模型3则将整合阶段细分为垂直整合与水平整合；模型8细分为数据整合、流程整合和服务整合；模型12则细分为内部整合、建立全国性平台、部门之间整合三个“细粒”阶段。特别是在分析视角上，各个模型存在很大的不同。如有的文献主要从技术视角（模型8、模型13），有的文献主要从公民社会的视角（模型4），有些文献从政府视角（模型6），还有些文献从技术和公民社会的双重视角去考察电子政务的发展阶段规律（模型2、模型7、模型14）。迄今为止，从现有查阅的196篇论述电子政务发展模型的文献中进行考察，鲜有文献是从技术、公民社会以及政府三维综合视角去系统阐述电子政务发展的潜在规律特征的。
三、研究述评
纵观现有文献，发现大多数文献或多或少涉及到了电子政务发展的三个维度：政府、公民社会、技术。只是这些文献主要是从某一维度来分析，而同时从三个维度进行综合分析的比较少，缺乏一个基于技术、公民社会以及政府的三维综视观。正因如此，在我们研究的15个模型中，绝大多数模型使用的概念与主题只与某一个维度的因素相关。也有个别模型是三个不同维度的概念与主题的混合并用，如模型8，前面阶段都使用技术视角的概念与主题，如技术应用、数据整合、流程整合、服务整合，最后一个阶段则使用了政府视角的电子政府概念。模型3的初始阶段使用了公民与社会视角，其后则使用了技术视角。
（一）识别隐藏的概念与主题。我们将15个模型按照政府、公民、技术三个不同的视角进行整合，整理结果如表4所示。
（二）综合转化。由于电子政务系统既涉及行政管理、又涉及公民社会，还涉及ICT技术，是一个高度复杂的系统，因此，任何一个单一或两维视角都难以精确地对电子政务发展的阶段规律进行刻画与描述。正是如此，我们选择了三维综合的视角对15个模型进行了重新的诠释，进而提出了电子政务发展阶段的三维视角模型（图1），以及提出了电子政务发展五阶段模型（图2）。该模型分为五个发展阶段：碎片信息化、部门信息化、垂直信息化、水平信息化、全信息化阶段。其中，管制型政府、信息查询、Web技术三者的交叉点形成了碎片信息化，透明政府、互动交流、业务系统三者的交叉点形成了部门信息化，协同政府、网上办事、应用整合三者的交叉点形成了垂直信息化，服务型政府、一体化服务、服务整合三者的交叉点形成了水平信息化，智慧政府、一站式服务、云计算三者的交叉点形成了全信息化。1.碎片信息化阶段。碎片信息化的内涵是在信息空间中，政务信息是零散分布和发布的，这是电子政务发展的初期阶段，其含义包括“初建”、“信息发布”、“目录”“技术应用”、“技术导向”等（表1）。碎片信息化是从技术、公民，与政府三个维度进行的定义。2．部门信息化阶段。部门信息化的内涵是在信息空间，政务信息主要在各个部门内部流动以及提供服务，并逐步与现实世界的活动相一致。这一阶段，政民互动与网上办事几乎同时出现，必须对政府部门的内部业务流程进行梳理，并依靠部门信息整合技术为基础去实现。因此，政府部门信息化是从三个维度（政府维、公民维、技术维）进行定义的。3．垂直信息化阶段。垂直信息化是指在信息空间中，政务信息主要在各个垂直系统部门流动及提供服务，并逐步与现实世界的活动相一致。这包括“政民互动”、“事务处理”、“服务提供”、“垂直整合”、“建立全国性平台”、“公共服务一体化”等。这也是同时从三维角度来界定的。4．水平信息化阶段。水平信息化阶段是指通过梳理与重组政府部门之间的信息流程与业务流程，提升服务效率。这一阶段由于涉及不同系统部门，问题多，难度大，容易诱发部门之间的利益冲突。这一阶段包括“水平整合”、“服务整合”、“完全整合”、“一站式政府”、“部门信息集成”、“转型”等等概念。该概念也是同时从三维的角度来界定的。5．全信息化阶段。在全信息化阶段，政务信息不仅实现了互联互通，商业和社会信息也与政务信息融合一体。这一阶段包括“电子政府”、“电子民主”、“社会信息集成”、“电子治理”等。
（三）电子政务发展阶段模型的生态观。Davenport是首先正式提出信息生态概念的第一人，他引用著名生态学家GarrettHardin的观点认为，“如果你要管理整个系统，你绝不能仅仅注重某一方面”，“技术只是信息环境中的一部分，而且仅以技术促进发展的方法通常是不正确的......我们应该关注人及其信息行为”[19]。Bekkers和Homburg将信息生态理论运用于电子政务研究后，发现信息生态理论存在明显不足，即其过度强调了技术、人与环境的相互依存与和谐的一面，而忽视了信息生态系统中的利益与冲突的另一面。“权力、利益及利益相关者的行为是非常重要的......，在ICT技术的发展、引进及使用中，研究利益、利益相关者及其相互依赖关系、为保护利益所采取的策略是很重要的......”[20]。HeejinChoi认为电子政务是一个由技术子系统（电子）和社会子系统（政府）组成的、两者相互交织的社会—技术系统[21]，因此，单单将电子政务看成是技术为中心的、或行政为中心的，脱离背后的社会、经济、文化、政治环境去看电子技术或行政，都是不正确的，至少是不全面的。我们认为，电子政务的发展进程主要受ICT技术、政府与公民社会因素的影响，三维要素之间相互影响，在某一时间与空间点进行匹配，其中任何一个维度滞后，都会极大地影响一个国家或地区的电子政务发展进程。ICT技术对电子政务发展的影响举足轻重，许多电子政务发展阶段模型为强调ICT技术的重要性，都从ICT技术变迁的角度诠释了电子政务发展的内在规律。但事实上，由于ICT技术具有极大的快速学习性与迁移性，能完全满足从在线技术到整合技术的支持，并逐步过渡到云计算技术时代。不管是对发达国家还是发展中国家，ICT技术完全不是电子政务发展的瓶颈。对于公民社会而言，公民的信息素养与信息行为能力也是影响电子政务发展阶段的重要因素。随着网民数量的增加及新技术的不断应用，我国的信息鸿沟逐步缩小，公民的信息素养与信息行为能力不断提升。特别是随着电子商务的快速发展，公民技术意识与服务意识被短时间催化，极大地促进了公民社会的发展。对于发展中国家而言，电子政务影响最大的发展维度是政府。政府自身的转型变革是电子政务发展关键性发展维度。如果政府转型改革滞后，会极大地影响电子政务发展的成熟度，最终影响到电子政务发展的总体进程。当政府能积极响应公民社会的需求，最大程度地引入ICT信息技术在电子政务领域中的运用，主动投入政府到自身的改革进程，从初期的管制型政府，过渡到透明政府，再到民主政府、协同政府、服务政府，最后再到智慧政府的历程，那么，电子政务的发展将游刃有余；反之，如果政府不积极响应，而是极力拖延，甚至消极抵抗，那么将引起政府转型改革滞后，导致不良的恶性循环（图3）。目前中国电子政务的发展现状是ICT技术发展最快，已经到了云计算阶段，其次是公民社会，公民社会对电子政务的需求已经发展到了一站式服务阶段，但政府改革进程却还比较慢，仍处于协同政府阶段。由于政府改革进程较慢，导致我国电子政务发展阶段仍处于由垂直信息化向水平信息化过渡的阶段。同时，ICT技术、公民社会、政府改革共同构成了电子政务的信息生态环境，由于电子政务信息生态环境需要遵循螺旋式发展的动态平衡[22]，因此ICT技术和公民社会的发展会倒逼政府改革，从而使三者呈现平衡发展。
四、结语
本文采用多元因素综合分析法，对国内外15个典型的电子政府发展阶段模型进行了比较分析。同时，通过多元因素综合分析法，基于15个电子政务发展阶段模型，提出了新的电子政务发展阶段参考模型。该模型包括五个发展阶段：碎片信息化、部门信息化、垂直信息化、水平信息化与全信息化阶段，每一阶段由政府、公民和技术三因素共同影响形成。本文是国内首次通过多元因素综合分析方法对电子政务发展阶段模型进行的系统研究。研究结论为正确评价我国现阶段的电子政务发展水平提供了评价标尺，也为我国电子政务的发展目标的确定指明了可能的路径与策略。但本文仅只是一个初步研究，未来还有很多方面需要完善和提升，其对于发展中国家的有效性，也还有待检验。
作者：刘伟章 梁洁珍 单位：华南农业大学数学与信息学院
