一、乌克兰宪法变革过程扫描
1991年8月24日，乌克兰最高苏维埃通过“乌克兰独立法案”，宣告乌克兰国家独立，作为国家独立的重要标志，第一位乌克兰总统———列昂尼德•克拉夫丘克以61.6%的得票率，领先第二名38.3%的压倒优势在乌克兰大选中诞生（Lalpychak，1991）。[1]1992年3月，乌克兰最高拉达出台乌克兰宪法草案，并在1992年7月，1993年10月经过两度细微调整，却因国内分歧而始终未能通过。1992宪法草案是一部带有浓厚的苏联色彩的不成熟宪法，在其231个条文中，有大约50条是从苏联社会主义时期乌克兰社会主义共和国1978年宪法照抄而来。从其确立的政体来看，是总统制政体，总统享有众多重要权力：掌控武装部队和国家安全部；任命及罢免总理；组建内阁；可以在经济领域发布具有法律效力的总统令；任命全国所有的法官和检察长；任命中央政府重要官员和地方政府领导人。总统掌握的权力，超过世界上绝大多数总统制国家的总统权力，并且几乎不受制衡与约束。这种总统“专政”将导致“独裁制度可能在几个小时内建立起来……在几个小时之内，所有的政治对手都将遭到逮捕，并受到总统任命的检察长和法官的审判。”(Lempert，1993）[2]虽然宪法最终未能通过，但它对国家机构的运行，尤其是总统权力的运作发挥了参照物的作用。尽管克拉夫丘克总统在任职期间为人谨慎、内敛、精明，但由于宪法肯定了“超级总统”的存在，以及苏联体制遗留的集权作风，使总统几乎掌握了全部的行政权，总理实际上变成其助手和秘书式的角色，而碎裂化的议会无法对此进行实质性制衡。1994年库奇马就任总统之时，宪法仍未通过，他抓紧机会通过法律途径扩大其权力。执政初期他就迫使议会通过了“国家与地方政府权力法案”，即所谓“权力法案”。法案赋予总统更多权力：总统为行政部门领导并可以组建内阁；总统可以组建司法机构、任命宪法法院一半法官；任命最高法院、最高仲裁法院主席和任命全国所有法官的权力；享有任命乌克兰国家银行行长权力、地方行政机构地区行政委员会等主要领导的权力。1996年3月，宪法草案在“权力法案”的基础上脱胎而出。议会多数议员反对继续维持“超级总统”模式，但库其马在议会一读前和二读前均威胁要举行全民公决表决宪法草案，使议会不得不对其让步，在该年6月28日通过了乌克兰成立以来的第一部宪法，即1996年宪法。新宪法保留了“权力法案”赋予总统的所有权力。而总统权力的扩大正是以议会，尤其是总理权力的缩小为代价的。2004年10月，乌克兰发生了总统竞选舞弊丑闻，地区党候选人亚努科维奇被指通过舞弊手段击败了“我们的乌克兰”的候选人尤先科而赢得了选举。2004年11月22日，对选举结果不满的人们聚集在基辅的独立广场举行大规模的抗议、静坐、罢工，并蔓延到其他城市，橙色革命爆发。2005年1月，重新选举后，尤先科击败亚努科维奇当选为乌克兰独立后第三位总统。在橙色革命期间，2004年12月8日，乌克兰议会以402票（总议员数为450人）的绝对优势通过了新宪法。新宪法将乌克兰的政体从总统议会制转变为总理总统制，总统权力有所缩小，更强调权力制衡，国家也因此出现了更为民主和自由的风气。然而，总理总统制下的乌克兰，在摆脱了“总统专政”后，却出现了更为激烈的总统与总理矛盾，总统尤先科遇到了两位强势总理：季莫申科和亚努科维奇，并分别与他们发生了巨大的冲突。2010年2月，亚努科维奇当选为乌克兰第四位总统。上台后，他指责2004年对宪法的修改造成了“权力失衡与严重的权力危机”，（Kudelia，2010）[3]要求恢复1996年宪法。但修宪必须获得2/3的“宪法多数”通过，这使他一直未能如愿。于是他绕开议会，走宪法法院的途径。他一边通过其心腹，宪法法院法官卢卡什在法院吹风，指出2004年宪法“只是政治协议，它违犯了宪法程序”；一边控制宪法法院，并撤消了3个可能反对的法官的职务（Kudelia，2013）。[4]2010年9月30日，经宪法法院18名法官表决，认定2004年修宪违宪，恢复1996年宪法。不少人认为，恢复1996年宪法，意味着乌克兰重新回到独裁时代（Staff，2010），[5]但反对派不足以形成否决宪法法院裁决所需要的2/3多数。修宪后不久，议会又通过了一些法案进一步巩固甚至扩大了总统权力：总统可以任命部长，副部长，安全部队的所有各级职位；总统可以向政府和某个部发布强制执行的命令，而政府必须严格实施总统命令；总统可以决定是否接受政府辞职。乌克兰再次回到“超级总统制”。2014年2月21日，在乌克兰再次发生政治危机之际，乌克兰议会宣布1996宪法失效，重新恢复2004宪法的效力。从以上变化来看，乌克兰每次宪法的转变，都是政治斗争的结果，而不是在和平条件下由不同政治力量及广大民众协商的结果，这使每次宪法变更都遭到广泛质疑。当然，重新确立2004年宪法，是乌克兰政治变革中的重要进展，该宪法同样存在着重大问题，一年多以来，如何进一步修改该宪法，成为乌克兰政治，乃至整个国际政治舞台的重大问题。
二、2004年宪法存在的问题
比起1996年宪法，2004年宪法的积极变化主要体现在：（1）赋予了人民更多民主权；（2）削弱总统权力，降低了“总统独裁”的可能性；（3）对总统、议会、总理（及内阁）之间权力进行重新分配，实现三者的权力制衡。2004年宪法出台之初，人们对它的作用充满期待，但该宪法并未给乌克兰带来民主与稳定，多数学者认为，在该宪法框架下，乌克兰总统权力仍然过大，并缺乏制衡；甚至在有些方面，它还不如1996年宪法。1.总统权力仍然过大总统权力缩小是2004年宪法的主题。由于1996年宪法常常被认为给予了总统过分的权力而导致了“柔性独裁”（Haran，2011）。[6]因此，2004宪法对总统权力进行了限制。本文试图将总统权力变化的几个主要方面折换成总统权力得分，则可以直观地比较两个宪法中总统权力的变化程度。如果在某个宪法中，总统在某方面具有较大权力，则这个方面的得分为“2”，如果权力有所减小，则得分为“1”，如果权力取消，则得分为“0”，如果权力维持，则得分为“2”。经过比较后可以得到总统权力值。从上面可以看到，从1996宪法到2004宪法，总统权力总得分从20分降低到16分，从数值变化来看，总统仍然享有过去80%的权力。总统权力变小的方面主要是对总理、内阁成员的任免权缩小了。但内阁仍然需要对总统负责，总统不仅保持了部分任免权，对国防和外交事务的领导权，否决内阁决议和议会法案权力，同时，还增加了解散议会的权力。因此，在2004宪法框架下，乌克兰的政体特征仍然是名义上的半总统制，实际上的强总统制。2.议会与总理依然难以制衡总统相比总统权力变化，议会和总理的权力变化较小。议会除了保持1996宪法中的立法权、批准政府预算权、弹劾总统权之外，增加了以下三个权力。第一，总理由议会任命。总理候选人由议会建议，总统提名，再经议会任命；第二，可对内阁进行不信任投票及决定是否接受总理辞职；第三，经总理提名后任命内阁成员，并决定是否同意内阁成员辞职（外交部长和国防部长除外）。议会权力的扩大，被威尼斯委员会赞许为“加强了政治制度中的议会特性”（VeniceCommission，2005）。[7]值得注意的是，议会权力也有缩水的方面。例如，2004宪法规定，议会如果要主动对政府进行不信任投票而迫使内阁倒台，则需要由总统提议，或需要由议会1/3议员提出，并经过议会多数同意。再如2004宪法第81条引进了所谓“强制条款”，该条款限制议会党团之间的自由合作，议员只能以某个党派的整体态度一致投票，任何党派在议会中都难以吸引更多议员以巩固、扩大自身力量，当内阁倒台时，议会几乎不大可能在一个月内寻找到新的执政联盟，这样很可能让总统抓住机会解散议会，其结果必然是议会的羸弱。比起1996宪法，2004宪法赋予的总理权力明显增加了。总理获得了组建内阁的权力；以总理为首的内阁可以任命和罢免中央政府的其他重要官员，包括各部部长、乌克兰反垄断委员会主席，国家电视广播委员会领导人等。表面上，总理成为行政部门的领导人，而不是总统在政府的代表，但实际上，宪法仍然规定，总理需要对议会和总统“双头”负责，总统在总理任命、罢免过程中仍然具有部分权力，总统仍然可以否决内阁决议，总统仍然直接任命和罢免内阁中的外交部长和国防部长等，因此，总理仍然难以摆脱总统的干预行事。由上可见，比起1996宪法，2004宪法虽然更注重分权和权力制衡，但由于总统权力仍然过大，议会仍然羸弱，总理及内阁仍然附属于总统，使2004宪法仍然存在着众多的“不民主”因素。如果说1996年宪法是一部“高度总统化”的半总统制宪法（Elgie，2005），[8]那么，只是经过细微修改的2004宪法就是一部“总统化”的半总统制宪法。3.总统、总理的分权更加模糊从理论上讲，总理总统制暗含着总统与议会在行政与立法方面的矛盾，而这组矛盾通常表现为行政系统内部的矛盾，即总统和内阁的矛盾。因为总理总统制一般赋予议会单独决定总理及内阁去留的权力，而内阁则主要对议会负责。内阁在行使行政权力时，倾向于听命于议会而不是总统。这些矛盾长期以来一直困扰着欧洲乃至世界上所有总理总统制国家。然而，经过长期的实践，欧洲绝大多数的总理总统制国家，都已经形成了总统总理的明确分权或者“强总理、弱总统”的格局。而乌克兰宪法，并无规定总统总理在行政领域的分权，也未出现“强总理、弱总统”的格局，因此两者的制度性冲突仍然不可避免。1996宪法虽然也存在着总理总统权力不够明确的问题，但由于总统对总理具有任免权，总理完全附属于总统，因此，即使职责不明确，矛盾也不大。而2004宪法规定，总理主要由议会产生，对议会和总统“双头”负责，而总统由人民普选产生，对人民和国家负责，总统和总理权力来源不同，权力服务对象不同，但其职权领域却高度重叠。如果没有明确的职责划分，则很容易发生冲突和危机。两部宪法反映的总统、总理职责模糊及矛盾之处见表2。可见，在总统总理分权方面，2004宪法比起1996宪法的确更为糟糕。总理总统制比总统议会制来说，更需要对总统和总理之间的横向纵向权力分野进行明确规定，如果没有明确规定，则总理总统制政体更容易发生总统、总理的冲突并可能导致严重的政治危机。大卫•波班（DavorBoban）曾经指出，乌克兰2004宪法，将1996宪法确定的总统总理的垂直关系转变为交易型关系，但他同时认为，在一定程度上，内阁与议会却还是垂直型关系（Boban，2007）。[9]然而，从宪法条文中，总统和总理并未真正实现平等的交易型关系，而是存在着众多不明确之处。同时，由于总统还保留着巨大权力。尤其是在总统享有解散议会的实质性权力的情况下，议会和总理均难以与总统抗衡。2007年、2008年、2014年，乌克兰总统曾经三次解散议会，而每次解散议会，总理总是成为替罪羊。当然，2004年宪法还存在着一些其他方面的问题，其中特别值得关注的是乌克兰的国家结构问题。在1996年宪法和2004年宪法框架下，乌克兰一直实行中央集权制度，只有克里米亚实行非常有限的地方自治。长期以来，国家结构问题在乌克兰宪法中并未占据核心地位，但在乌克兰接连发生克里米亚事件及东部省份骚乱之后，国家结构问题开始上升为重要而急迫的问题。使乌克兰宪法改革从“政体”重心转变为“政体+国家结构”双重心。目前，乌克兰东部地区及俄罗斯无法接受乌克兰的中央集权制，甚至也无法接受地方自治，而是希望推进乌克兰在东部省份实行“高度自治”或“联邦制”，而这又是乌克兰中央政府无法接受的。
三、危机以来乌克兰宪法改革的新进展
从1992年宪法草案到1996年宪法，再到2004年宪法，其发展方向是总统制、总统议会制、总理总统制。不过，从20多年乌克兰宪法及其实施来看，它的主要问题是总统权力太大以及总统和总理没有实质性的权力划分。随着乌克兰出现新的政治危机，修宪问题再次得到了各方面的关注。欧盟、欧洲委员会、俄罗斯以及乌克兰国内针对该宪法修改发出了不同的声音。欧盟希望乌克兰能有一个更加注重权力制衡的民主宪法。2014年2月11日，欧盟外交与安全事务高级代表阿什顿指出，目前乌克兰需要的不仅是2004年宪法，而是一个“2004+”宪法，新宪法必须革除2004年宪法的不良因素，例如取消一些政府机构过多的权力（Ashton，2011）。[10]欧洲委员会以及欧洲委员会下属机构威尼斯委员会在多年前就针对2004宪法提出过修改建议，主要内容是建立明确的分权制度，在行政、立法和司法之间进行制约与平衡，同时在修宪过程中遵守宪法程序，并注重社会各方面的参与（VeniceCommission，2010）。[11]2014年4月10日，威尼斯委员会再度表示，希望乌克兰按照欧洲的价值观改革宪法，实现权力制衡与司法独立（VeniceCommis-sion，2014）。[12]然而，随着乌克兰局势从短期危机向长期危机的方向发展，欧盟、欧洲委员会等欧洲国际组织开始逐渐对乌克兰失去耐心。例如2015年6月底，欧盟呼吁乌克兰尽快给予顿巴斯地区特殊地位，同时要求乌方在冲突中率先让步（陆岩，2015）。[13]这显示，欧盟认为乌克兰“实现和平的渴望”的重要性超过“宪法改革的方向”。俄罗斯则强调让乌克兰的俄罗斯族和乌克兰东部省份卢甘斯克、顿涅茨克参与修宪过程，以让新宪法包含各方面意见，而不仅仅是欧盟及受到欧盟影响的乌克兰政治势力的意见。据俄罗斯塔斯社2014年10月9日报道，俄罗斯外长拉夫罗夫强调，在宪法改革中，应充分加强基辅与卢甘斯克共和国和顿涅茨克共和国代表的协商，这是第一步；第二步是全面的政治对话，即要让所有的地区和所有的政治力量参与政治对话（Japaridze，2014）。[14]2015年2月12日，普京也呼吁，乌克兰应该进行宪法改革，宪法改革必须尊重乌东部民众的权利。总之，俄罗斯希望乌克兰宪法改革后应承认卢甘斯克和顿涅茨克的高度自治地位，最好同意两个地区以加盟共和国的身份加入乌克兰。2015年2月11-12日，俄罗斯、乌克兰、德国、法国四国领导人在白俄罗斯首都明斯克就化解乌克兰危机举行会谈，并决定于2月15日达成停火协议，即新明斯克协议。俄罗斯同意乌政府在2015年年底全面恢复管控与俄罗斯接壤的边境，作为交换条件，协议要求乌克兰在同年年底完成宪法变革，赋予东部地区更多自治权，包括组建独立警察部队以及与俄罗斯开展自由贸易（韩梁，2015）。[15]乌克兰国内则部分地参考了各方面的修宪建议，但两个关键问题仍存在较大分歧：一是乌克兰总统的权力应该削弱到哪个程度，二是东部省份到底应具备哪些自治权力，即政体问题和国家结构问题。乌克兰总理亚采纽克在2014年4月18日的电视讲话中表示，政府正在进行的全面宪法变革，主要内容是权力下放，重点是加强地区与地方政府的权力。同时，新宪法将给予俄语特殊地位。2014年6月26日，乌克兰新总统波罗申科向最高拉达正式提出了宪法修改草案。草案的主要内容包括：（1）成立一种新的行政区域———居民区，包括村庄、居民点和城区，以直接选举的方式进行自治；（2）其他各行政地区则由地区代表选举出地区委员会，地区委员会领导当地行政机构；（3）总统有权向各地区派驻地区代表，以监督各地区宪法、法律执行情况和人权、自由的保护情况；（4）地区政府有权给予少数族群语言以特殊地位，但乌克兰语应为乌克兰的唯一官方语言；（5）总统保持撤换总检察长、安全部门领导人和国家调查局最高领导人的权力；（6）总统在考虑到议会执政联合的情况基础上，提出总理人选，议会不得拒绝；（7）总理任命的政府部长，议会不能拒绝；（8）议会根据总统的提名任命国防部长和外交部长；（9）中央政府应给予地方自治政府一定的行政权，税收权，并将部分国有资产转移给地方自治政府；（10）给予俄语特殊地位（Interfax，2014）。[16]该建议的核心是将过去的中央集权制转变为实行地方自治，希望通过实行地方自治平息地方自主要求和东部省份独立要求，同时维持总统的强大权力。但该宪法草案受到广泛的批评，认为维持甚至扩大总统权力更是开历史倒车，而东部省份也不满足于有限自治（IlkoKucherivDemocraticInitiativesFoundation，2014）。[17]波罗申科在2014年6月5日访问波兰时，曾在华沙发表的讲话中声称，乌克兰宪法将学习“波兰模式”，即两强分权式的半总统制模式，总统主要负责对外事务，总理主要负责对内事务。但从其提出的宪法草案来看，他并没有向“波兰模式”看齐，而是企图维持“总统高于总理”的格局。应乌克兰总统波罗申科的请求，威尼斯委员会在2014年10月26日发布了对该宪法修改建议的意见。威尼斯委员会原则上同意了该宪法修改意见，肯定了该建议“充分发挥了地方的作用”，也不反对将部分权力交给总统。但威尼斯委员会认为总统权力有些方面过大，例如总统可以不经过议会同意免职总检察长、国家安全部门和国家调查局的最高长官；同时，威尼斯委员会认为议会不应该对检察长有不信任投票的权力（Interfax，2014）。[18]乌克兰东部的卢甘斯克共和国和顿涅茨克共和国（两“国”均为自称的共和国，未受到乌克兰及国际社会承认）对乌克兰中央政府就宪法改革的“微调”措施非常失望，这也是导致2014年9月明斯克停火协议和2015年2月新明斯克停火协议均未完全落实的重要原因。2015年5月，卢甘斯克共和国和顿涅茨克共和国向乌克兰宪法改革委员会提交了宪法改革建议，主要内容包括：确保乌克兰军事上不结盟（即暗示不能加入北约）、允许冲突地区———顿巴斯成立地方警务力量、保证俄罗斯语官方语言地位、在乌克兰东部建立特别的经济体制等。6月，两“国”再次抛出宪法修正建议，要求给予东部地区更大的权力，例如中央政府无权干预地方官员去留，中央不能武装干预地方事务等。这些显然是难以让乌克兰中央政府接受的，例如在结盟方面，乌克兰总统早已多次在公开场合明确表示，乌克兰将加速加入北约的进程；在国家结构方面，波罗申科总统也多次表示，反对俄罗斯和东部省份的将乌克兰“联邦化”的企图。目前，乌克兰国内对宪法修改还没有统一的意见。但普遍认为，随着2014年10月底乌克兰议会选举使波罗申科集团在议会内成为第一大党，波罗申科的影响力和权威将大大增加，新宪法的出台可能加快步伐。今后宪法修改将在波罗申科2014年6月建议草案的基础上，对总统权力再适度削弱，很可能朝着“波兰模式”演进。至于东部省份的地位问题，乌克兰不大可能会接受联邦制，而且认为，即使是实行地方自治，如果走得太快，可能被俄罗斯所利用。因此在国家结构方面，在维持地方自治的基础上，可能通过宪法之外的手段对卢甘斯克、顿涅茨克的地位进行变通性规定。例如乌克兰议会在2014年9月16日就通过了针对这两个地区地位的专门法律，尽管这只是一个临时性做法，但可能延续到宪法通过之后，成为对宪法的补充性法律。一旦东部省份地位解决之后，乌克兰修宪的核心问题仍将回归到政体层面问题，即总统、总理、议会之间权力制衡问题。最可能采取的方式是“波兰模式”，为此，乌克兰宪法需要做出的改革可能有以下几个方面。（1）限制或者取消总统所有的立法性权力，包括发布法令的权力、对议会法案的否决权、发起全民公决的权力。（2）大幅度削弱总统的任免权。总统任免权应限于任免外交部长、国防部长、国家安全部部长，其他职位的任免，总统只能仪式性地行使同意权。（3）明确总统和总理权力划分。在行政权力内部，由于总理是行政权实际掌管者，总统的行政权只限于国防和外交方面，而即使在这两个方面，总统在做出决策前，也需要与总理、相关部长协商。（4）总统可以保留的其他重要权力包括：最高国家对外代表；武装部队总司令以及其他仪式性国家元首享有的权利。
四、结语
从以上分析可得到以下基本结论:乌克兰宪法虽然存在着众多问题，但各方争议的焦点主要有两个，即“东部省份可以获得多大的自治权”和“总统总理如何分权”。从目前局势发展来看，乌克兰宪法改革最急迫的问题是第一个问题，即国家结构问题。在解决这个问题之前，又要首先结束当前乌克兰的冲突状态。而乌克兰国内的冲突暂时没有结束的迹象，乌克兰希望先“结束冲突”，再实现宪法变革，或者将两者脱钩；俄罗斯、乌克兰东部省份则强调先进行“宪法变革”，再结束冲突。而欧盟则越来越倾向于尽早结束冲突，而不论其代价。这使乌克兰陷入了更为孤立的境地。但乌克兰无法接受在失去克里米亚之后再失去东部省份，因此难以接受东部省份的“高度自治”，从而使国家出现“联邦化”倾向或分裂危机。国家结构问题的争执不下使第二个问题，即政体改革问题也遭到搁浅，预期于2015年年底完成的乌克兰宪法变革可能会在短期内再次“难产”。但从中长期来看，乌克兰宪法变革的焦点仍然是政体问题而非国家结构问题。
作者：杨友孙 单位：江西财经大学
