1“广州第二机场”选址争议折射出广佛肇区域公共管理合作存在的问题
广州、佛山和肇庆地处珠三角中部和西翼，是珠三角区域合作的典型代表，加强广佛肇公共管理区域合作，是在新的发展机遇期上的必要举措，是珠三角一体化发展先现行先试的典范，具有十分重要的意义。广州作为华南门户城市，第三产业发达，金融高新技术服务行业领先；佛山作为区域大市，第二产业发达，制造业实力雄厚；肇庆是珠三角西北门户城市，农林业相对发达。这三个城市的区域发展互补性非常强，合作发展的优势明显。然而，近段时间“广州第二机场”的选址建设成为了广佛肇三地区域公共管理合作的焦点话题。缘起于2011年，白云机场董事长张克俭向外界透露，按照目前的客货吞吐量增长速度计算，白云机场旅客吞吐量在2027年左右就会超过9000万大关，在白云机场不断扩容的前提下，预计到2020年的最大设计年旅客吞吐量只有8000万人次，不能满足未来需要，需要考虑建设第二机场［2］。随即2012年在广州市十四届人大常委会第四次会议上，广州市长陈建华表示要着手开展广州南部第二机场规划研究，《南沙新区总体概念规划》也显示将在南沙区三民岛建设商务机场［3］。然而，2013年10月，佛山市委书记李贻伟表示佛山已经联合肇庆等粤西5市向省里提出在佛山高明建设新机场，并为此赴北京与民航局沟通［4］。一时间，佛山是否建设新机场，“广州第二机场”到底选址何地众说纷纭，莫衷一是。这场争议反映的正是区域公共管理的问题。机场作为区域公共资源，其公共性的考量应该摆在首位，其选址建设需要进行区域公共管理合作。透过这场争议，也折射出当前广佛肇区域公共管理合作存在的各种问题。1）广佛肇区域公共管合作理存在利益博弈的问题。利益是推动地方政府走向合作的根本原因，当前广佛肇区域公共管理合作往往被地方利益夹持不能形成真正的合作基础。就“广州第二机场”选址南沙建设而言，广州政府表现出追求自身行政管辖范围内利益最大化的强烈动机，机场作为区域公共资源，应该要发挥优化区域资源的作用，也即需要区域协调再制定公共资源的配置政策。单考虑广州行政区范围而言，选址南沙建第二机场对广州大有好处，能带动广州南沙新区发展，有效缓解目前白云机场的运输压力和巩固广州作为华南地区最大航空港的地位。但从区域公共管理合作的角度，南沙处于珠三角东南部，如第二机场选址南沙，会与珠三角东南部深圳、香港、珠海和澳门的机场距离太近，导致珠三角机场布局过于密集，有重复建设，资源浪费的嫌疑。机场选址高明是佛山和肇庆还有其他粤西城市都支持的方案，高明位于佛山市西部，距离佛山主城区30公里，广州南部城区50公里，与白云机场的直线距离约65公里，是珠三角核心城市的主要经济辐射区域。依托轨道网和高速公路网，可实现广州、佛山、肇庆30分钟到达［5］。这个方案对于缓解广佛核心区的压力，辐射和服务粤西，发展粤西生态旅游和文化产业具有重要意义。然而，在实践中如何整合广佛肇三地政府对公共资源的现实要求来谋求彼此之间的区域公共管理合作进而达到满足彼此对公共资源需求的目的，是当前三地政府正在进行博弈又难以理性权衡的问题。2）广佛肇区域公共管理协调组织缺失的问题。协调三地之间公共管理的议事机构，目前可以用“空白”来形容。广佛肇区域合作的概念是在三地经济不断融合发展的背景下产生的，广东省政府根据发改委2008年发布的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020）》，提出并建立广佛肇一体化发展的规划，广州、佛山在2009年签署《广佛肇经济圈建设合作框架协议》和《广佛肇经济圈发展规划（2010—2020）》，在这些纲领性文件文件的指导之下，三地加强了党委政府组织协调，成立了由三市市委书记和市长组成的六人领导小组，建立市长联席会议制度开展区域合作。但当前我国欠缺地方自治的基础，这类只有“内容”而缺乏“形式”的区域合作框架协议往往因为缺乏强有力的跨区合作组织而半途而废或停滞不前。“广州第二机场”的选址争议就是一个典型的例子。区域公共资源应该需要一个强有力的区域公共管理合作组织进行协调规划，不能只由地区一方定夺公共资源的布局。3）广佛肇区域公共管理合作法规缺失的问题。法律法规在区域公共管理合作中发挥重要作用，但到目前为止我国区域公共管理合作法律法规相对欠缺。广佛肇区域合作共识达成大多是靠联席会议上三地领导人的承诺来保障，但这种共识缺乏法律效力和稳定性，一旦地方领导人职务变动就容易使合作机制丧失效力。“广州第二机场”建设的争议反映了广州或多或少存在的地方保护主义和人为造成区域公共管理资源分割，由于广州在三地区域公共管理上握有更丰富的公共资源，并扮演老大角色，造成三地在公共管理问题谈判上的地位不平等，弱势一方的公共管理资源往往就会被剥脱。4）广佛肇区域公共管理合作考核机制不合理的问题。广佛肇区域公共管理合作考核机制不合理，这是一个不争的事实，现在并没有一套客观、可行的考核机制约束三地政府的区域公共管理合作行为，因此三地政府在区域公共管理合作上的的动作可谓“雷声大雨点小”。从2009年开始就规划要推进三地公共服务一体化，但事实上除了在交通服务上有所突破之外，人事人才、社会保险、教育培训、文化体育和医疗卫生方面的的公共服务合作依然少有建树。然而，长时间以来，三地官员都将追求GDP高速增长作为自己工作的目标和动力，在这种地方经济增长为中心的政绩考核制度之下，难以产生区域公共管理合作的真正动力，反而形成各自为政，追求辖区内经济利益最大化而非区域内公共利益最大化的管理行为。
2完善广佛肇区域公共管理合作的对策研究
1）明确三地政府在区域公共管理合作中的责任。在新的社会发展时期，广佛肇三地政府在基础设施建设、生态环境保护和教育、医疗等一系列公共管理问题上，应该积极沟通，多方协调，共同建立跨区公共资源管理机制，使三地跨区公共资源不但能优势互补，并且能公平分配，消灭各自为政、重复建设的问题。因此，要求三地政府转变工作观念，担负起相应的公共管理责任，毕竟政府就是公共物品的组织者和协调者，是公共管理的主要力量。作为跨区基础设施的“广州第二机场”，应该在规划之初就由能共享机场资源的区域政府共同合作设计方案，达到优化和平衡区域公共资源的目的。2）构建政府联合协会履行区域公共管理合作职能。借鉴国外先进经验，广佛肇政府组织之间可以构建政府联合协会履行区域公共管理合作的职能。政府联合协会是具有特殊协调功能的半官方、松散型的城市市政联合组织，重点对具有明显跨界需求的公共管理事务进行协调，以解决城市之间较为突出的矛盾与问题。以机场建设的公共管理事务为例，在我国建机场是国家层面的大型项目，地方政府都无法下定论，因此就会出现各地方政府向中央政府跑项目的过度竞争与内耗，倘若广佛肇甚至更大范围内的地方区域存在政府联合协会这样的区域公共管理协调组织，就能把机场建设需要的论证、评估等相关前期工作和周边配套等有关规划工作一并完成，在地方层面就能解决大多数的分歧，形成合力向中央争取支持，更有效促成大型区域基础公共设施的建设（见图1）。3）制定区域公共管理合作的法律法规。德国政府关于区域合作政策的法律法规有“联邦区域规划法”、“区域经济政策的基本原则”、“改善区域经济结构的共同任务法”“、联邦区域规划纲要”等，为使区域合作顺利进行，又制定如《区域合作章程》、《区域合作法规》、《区域经济合作条例》等等的法律，可见其非常强调区域政策的立法化。英国1934年颁布《特别地区法》，开创了英国区域合作的法律先河，从此以后的所有区域政策都会通过一系列有关立法来实现［6］。这些国外市场经济国家区域合作的先进经验可资我们借鉴。在国家层面，应对区域一体化发展，避免区域大型基础公共设施的重复建设，优化区域公共资源布局，适应区域公共管理合作的需要，应该制定相关法律规定来保障区域公共管理合作的政策连续性和贯彻性，明确区域公共管理主体在区域合作中的责任和平等的法律地位，由法规保障公共资源的平等公平竞争，打破区域公共资源的分割和垄断。4）实施科学的区域公共管理合作考核机制。当前我国区域发展不平衡，应该把协调区域平衡发展纳入干部考核的指标体系，对地方领导干部考核只唯GDP已经不适应当前经济社会发展的形势需要，在注重发展的速度的同时还应该要注重发展的质量和平衡度，努力消除城乡差异和地区发展不平衡衍生的诸多社会矛盾和问题。因此，要建立起区域共同发展的科学考核和激励机制，引导地方官员执行均等公共服务政策，让不同地区的人民都能享受均等的公共资源和接受均等的公共服务。就广佛肇三地区域公共管理合作而言，应该设立“帮扶指数”对地方政府进行考核，由发达地区对落后地区进行“帮扶”，即广州对佛山，广州对肇庆和佛山对肇庆的公共管理资源进行“帮扶”，发达地区向落后地区共享基础设施、教育、卫生和医疗等公共服务，努力提升广佛肇区域整体公共服务水平，并以此作为发达地区领导人的考核标准之一。
作者：巫广永 单位：中共肇庆市委党校 科学社会主义教研室
