摘要：2014年11月，巴中市巴州区获批为“全国第二批农村改革试验区”，深化集体林权制度改革是14项改革试验任务之一。经过一年来的改革试点，取得了主体改革全面巩固完善，配套改革持续不断深化，推进改革性保障，放活经营权等初步成果，同时也遇到一些难题和障碍，需要积极探索，大胆创新突破，解决制约改革发展的难题。
关键词：集体林权；改革；经营权；抵押贷款；经营主体
中图分类号：F326.25 文献标识码：A 文章编号：1673-338X（2016）01-0117-04
1概况
巴中市巴州区位于四川省东北部，地处大巴山南麓，属低山深丘区，幅员面积1407km2，辖23个乡镇、6个城区街道办事处，386个行政村、59个城镇社区，总人口81万人，其中农业人口53.1万人。全区森林面积59333hm2（其中集体林面积58833hm2），森林蓄积601.2万m3，森林覆盖率50.4%。2015年实现林业总产值23亿元，农民人均林业收入1900元。
2初步成效
2.1主体改革全面巩固完善巴中市巴州区2007年10月启动集体林权制度主体改革试点，2008年6月全面推开，2009年11月底全面完成主体改革，12.58万户、49.32万人涉及林改。集体林地勘界确权22.56万宗，面积58833hm2，其中自留山确权17.18万宗，面积33067hm2；责任山4.61万宗，面积17200hm2；集体统一经营山林和均股山林0.77万宗，8566hm2。颁（换）发林权证12.97万本、股权证0.65万本，发证率100%；签定林地承包合同4.61万份，建立林权信息文字档案11226卷。在全区主体改革结束后，随即开展了主体改革“回头看”，进一步完善确权颁证工作。一方面对错登、漏登、重登林权进行排查，共纠错206起，涉及面积31.2hm2。另一方面依法调处林权纠纷，共调处林权纠纷26起，涉及面积0.7hm2。
2.2配套改革持续不断深化
围绕放活经营权、落实处置权、保障收益权开展4个方面的配套改革。一是建立公益性社会化服务机构。将基层林业队伍改革纳入乡镇部门综合改革，定责定岗定员，列入公益性事业单位，实行全额财政预算；成立区林权管理服务中心，专门负责林权管理、政策咨询、纠纷调处等具体工作；在区农村产权交易中心设立林业窗口，负责林权流转信息收集、发布及林权交易。二是改革商品林采伐管理制度。该区商品林面积36000hm2，其中集体统一经营的3947hm2、个人经营的32053hm2。改革限额采伐指标下达方式，变过去由区将采伐指标直接下达到乡镇为由乡镇先收集所需采伐指标，区根据各地森林资源状况，将指标下达到乡镇，乡镇将指标分解到村，村根据林权所有者的意愿下达到户，尽量满足林权所有者的采伐需求；简化审批程序，林权所有者申请采伐林木不需村组签署意见，持林权证和身份证，由乡镇人民政府直接审批或签署意见报区人民政府政务服务大厅审批；对集中连片的商品林，有采伐意愿的林权所有者可共同申请，实行集中采伐和连片采伐；采伐权可通过拍卖和协商转让；规模经营的商品林的采伐指标优先安排和节转使用。关渡乡天井村5组李明克、曹礼华、邱太明、张承川共同申请采伐自留山、责任山林木蓄积25m3，取得采伐许可证后，在区林业局组织的采伐权公开拍卖会上进行公开拍卖，拍卖金额12500元。据李明春介绍，以前农户出售树木都是自己和经销商协商，由于信息不对称，经销商给的价款很低，这次通过拍卖，出售的价格比以前高了很多，我们这次至少多获利4000元。三是推进政策性森林保险。在乡镇设立农保站，村设农保员，负责收交保费，签订保险合同，上报灾情报告。2012年以来该区58833hm2集体林全部投保。4年来因暴雨、火灾和病虫害致森林受灾面积16hm2，承保的人保财险巴中支公司与林业部门一道现场勘查，及时理赠到位，共支付赔款58.76万元。2014年6月，枣林镇八字弯村6、7组李元鹏等6户农户因暴雨造成山林滑坡，损失有林地面积0.83hm2，农户将灾情报告村农保员，村、镇逐级上报到区人保财险支公司，保险公司会同区林业局技术人员、镇林业站人员和6户受灾农户一道到现场勘查定损，确定每户赔付金额。保险公司在接到报损后20天内将赔偿款8715元打卡直赔到农户，农户利用赔付款在6个月内恢复了林业生产。四是放活经营权。该区出台了《巴中市巴州区林权流转管理实施办法（试行）》《巴中市巴州区林权交易规则（试行）》，对集体统一经营的商品林和个人所有的林权流转做出了明确规范，规定集体统一经营的商品林流转必须将拟流转的山林面积、树种、林种、四至界畔、流转底价在本集体经济组织内公示，公示期30天。公示结束后，召开本集体经济组织村民或村民代表会议征得2/3以上村民或村民代表同意，原则上进行评估，公开拍卖。协议流转的，流转价格需经本集体经济组织2/3以上村民或村民代表同意。个人所有的林权流转可评估，也可不评估，可公开拍卖，也可协议流转。该区已规范流转林权168宗，面积3411hm2，林权所有者获得资产收益1358万元。白庙乡宝珠村3、8组和干沟村4、6组为解决村道路硬化资金短缺问题，4个组商定将46.5hm2集体统一经营的商品林流转，对拟流转山林面积、四至界畔、树种、林种、流转方式、流转期限、流转底价在本集体经济组织内公示。通过乡政府牵线搭桥，4个组与达州林业科技有限公司协商以转让方式流转，流转期限30年，流转价格3500元/hm2（较公示价格每高出500元/hm2）。流转双方签订流转合同，明确双方的权、责、利，乡政府作为鉴证单位在合同上签字盖章，流转双方持原林权证、身份证、流转合同到区林业局办理林权变更手续。4个组获得流转资金162750元，解决了村道路硬化资金短缺。2015年梁永镇升平村76户农户因常年在外务工和举家外出，其拥有的林地长期闲置，经村民委员会牵线，本人自愿申请，76户将拥有的31hm2林地以租赁方式流转给四平专业合作社，流转价格每年450元/hm2，流转期限15年，76户农户每年可获得13950元的资产性收入。在放活经营权的同时，也孕育了新型经营主体，使分散、粗放经营的林地实现了规模经营、集约化管理。共创建专业合作社57家，入社社员5645户，经营面积4200hm2，带动农户11526户，目前有经济效益的32家，入社社员较未入社前年均增加收入近5000元，带动农户较以前年均增加收入近3000元；培育专业大户16户，经营面积138hm2；家庭林场5户，经营面积88.6hm2；专业大户和家庭林场户平年均增加收入近5万元。新型经营主体带动农民就地就近就业530人。2012年大和乡岗石村6组刘勇以转让方式流转本村5、6组集体统一经营商品林36hm2，创办家庭林场，以经营林业为主，同时在林下养鸡、养羊，2014年获利15万元左右，解决当地农民就业12个。
2.3试验试点积极稳妥推进
巴中市巴州区围绕试验任务，突出5个重点内容，积极探索创新，扎实、有序、稳妥推进改革试验试点工作。一是探索所有权、承包权、经营权“三权分置”。引导林权所有者以互换、转让、租赁、转包、入股等方式流转林权，增加林权所有者资产性收入，促进规模经营。以转让、互换方式流转的进行林权变更登记，由区人民政府颁发林权证，原林权所有者的林地使用权、林木所有权、林木使用权转移给流入方；以出租、转包、入股等方式流转的不进行林权变更登记，由区人民政府给经营者颁发林地经营权流转证，赋予林地经营权流转证申请林木采伐、办理林权抵押贷款相关权能。办理两证，由流转双方持原林权证、流转合同、身份证共同提出申请，区林业局派员现场勘界、核实，并在林地所在村进行公示，公示结束无异议后，经村组、乡镇、区林业局签署意见，区人民政府审核同意后，颁发林权证或林地经营权流转证，保障流入方权利。目前该区已流转林地67宗，面积986hm2，办理林权证16本、林地经营权流转证37本。二是探索公益林流转方式。引导公益林林权所有者以租赁、转包、入股方式流转林权，流入方拥有林木使用权、林地使用权，并承担管护责任。流转双方的权利、义务和责任以合同形式约定。允许流入方在不改变公益林性质的前提下，适度发展林下种养业和森林旅游业。目前该区已流转公益林7宗，面积115hm2，发展林下经济，种植茯苓750hm2，林权所有者每年可获得资产性收入6800元。三是建立新型经营主体激励机制。区政府整合林业、国土、水利、电力、交通等涉农资金项目，帮助新型经营主体解决基础设施建设投入；建立完善金融支持制度，区政府与邮储银行、信用联社等金融机构联合制定了林权抵押贷款实施办法，赋予林权证、林地经营权流转证抵押贷款权能，创新了林权证、林地经营权流转证贷款模式。贷款品种有按揭和到期还本付息两种，抵押人可根据需要选择，一次授信，可循环使用，适应林业发展周期长的特点。林权抵押贷款利率上浮不超过贷款基准利率的20%。建立了农村产权抵押融资风险金和贴息政策，区政府首期投入3500万元作为农村产权融资风险金，出现风险，政府和银行分别承担70%和30%的责任；投入500万元建立了贷款贴息政策，根据新型经营主体经济效益、带动当地农户情况确定贴息比例。四是探索建立林业要素市场。对全区12.58万户林权所有者的林权信息，建立了区、乡镇两级共享的林权管理信息系统，实现了林权管理和交易网络化、信息化；区设立农村产权交易中心，乡镇设立林权流转服务站，村设了信息员，建立了林权流转区、乡镇、村三级服务体系，为林权流转提供信息发布、市场交易、政策咨询、合同鉴证等公益性服务；区营林调查设计队负责林权勘界和森林资源调查业务，区林权管理服务中心负责单宗100万元以下的森林资源资产评估，同时引进中介机构开展森林资源调查和评估，推行量价分离机制，建立了社会化服务体系。五是探索完善森林保险制度。重点探索了森林资源资产与森林保险额相匹配机制。以森林资源二类调查的实物量为依据，参照林地流转指导价（即每1hm2林木价格），由投保人和保险机构共同确定保额，在总的保额中除去政策性森林保险保额，剩余保额按政策性森林保险缴费率缴纳保费，进行再保险，保费由投保人和区财政各承担50%。
3实现破解6个破题
3.1破解了林地林木流转难题
探索出所有权、承包权、经营权“三权分置”，根据经营者对权能的需求，向流入方颁发林地经营权流转证，保障了流入方的权利，稳定了经营者的信心，消除了流入方的后顾之忧，经营者对长期投入林业的收益有了更稳定的预期。对在非林地上营造的干果类、工业原料林、花卉苗木、木本中药材、花椒等，在自愿申请且无权属纠纷的基础上，由区人民政府核发《经济林木（果）权证》，明确经济林木（果）的所有权，破解了非林地上发展林业产业的确权难题。
3.2破解了林权流转价格不合理难题
根据立地条件、立地类型、树种、龄级、长势、交通条件等不同情况，选择不同类型小班进行资源调查，结合市场行情，采取评估的方式确定每个小班的价格，将各小班的价格在政府网上发布，每年更新一次，供流转双方参考。这是防止低价流转、暗箱操作、损害农民利益的一剂“特效药”，破解了林权流转价格不合理、难监管的难题。
3.3破解了经营主体融资难题
区政府设立农村产权融资风险金、出台贷款贴息政策，银政联合制定林权抵押贷款实施办法，赋予林权证、林地经营权流转证、经济林木（果）权证抵押贷款权能，畅通了林权抵押贷款渠道，破解了新型经营主体从事林业生产经营的融资难题。
3.4破解了公益林流转难效益低难题
以租赁、转包、入股方式流转的公益林，流入方拥有林木、林地使用权，并承担管护责任。允许流入方在不改变公益林性质的前提下，适度发展林下种养业和森林旅游业。既激活了公益林的增收潜力，又增加了公益林林权所有者的资产性收益，破解了公益林难以流转、经营效益低难题。
3.5破解了林权所有者采伐林木无主动权难题
改革采伐指标下达方式，实行先由下而上公开征求林权所有者的采伐意愿、采伐数量，再由上而下根据各地的资源现状、历年采伐管理状况、林权所有者对林木的依赖情况和交通状况，综合考虑后预下达限额的新程序。改过去的一次性下达为年度内不定期分批次下达，在不突破限额总量的前提下，实行哪里需要就下到哪里，需要多少就下达多少的办法，基本保证了林权所有者的处置权和收益权，破解了林权所有者采伐林木无主动权难题。
3.6破解了林农投保积极性不高难题
探索建立森林资源资产与森林保险额相匹配机制。参照林地流转指导价，由投保人和保险机构共同商定保额，在总的保额中除去政策性森林保险保额，剩余保额按政策性森林保险缴费率缴纳保费，进行再保险，保费由投保人和区财政各承担50%，提高了林农参加森林保险的积极性。
4主要问题及对策措施
4.1存在法律制约问题
《物权法》规定自留山林地使用权不能抵押，在一定程度上制约了经营权放活。巴州区现有自留山33067hm2，占集体林面积的56.2%。随着城镇化进程加快，当前农村70%至80%的人口在外务工或迁入城镇定居，造成森林资源闲置。建议争取国家授权，允许自留山流转、抵押，盘活自留山资源，增加林权所有者资产性收入。
4.2存在林农失去林业生产资料问题
当前，大部分林农重眼前利益，林权流转倾向于转让形式，表面上看林农获得了现实的资产性收益，但在一定时期内，林农失去了林业生产资料，无一技之长的部分林农可能会影响以后的生产生活。建议各级党委、政府积极引导，鼓励社会能人和工商企业领办和创建新型经营主体，引导林农以林权入股分红，或成为新型经营主体成员共同经营，使林农获得稳定的、连续的收益，以保持农村社会和谐稳定。
4.3存在公益林补偿标准偏低问题
当前集体公益林补偿基金（巴州区2015年公益林补偿基金225元/hm2）远低于商品林经营效益。据测算，仅2015年公益林林权所有者每1hm2就少收入900元左右，这影响到林农的现实经济收益，造成部分林农有情绪，甚至后悔区划为公益林。建议国家加大对贫困地区公益林的投入，提高补偿标准，增加林权所有者收益，提高林农保护公益林积极性。
4.4存在抵押贷款风险问题
政府建立林权抵押贷款风险金，在一定程度上降低了金融机构开展林权抵押贷款的风险，但增加了地方财政压力，并且也不是长久之计。建议地方政府设立森林资源收储机构，把林权抵押贷款形成呆账的森林医学论文撰写资源收储起来，由收储机构偿还银行贷款。根据流转市场行情，收储机构再将收储的森林资源适时流转，流转资金用于偿还收储机构代为抵押人偿还的银行贷款，剩余部分返还林权所有者。这样按市场运作，既可减轻地方财政压力，又能有效降低金融机构贷款风险，促进林权流转良性运行。
作者：毛中友 单位：四川省巴中市林权管理服务中心
