一、现行农村资源环境法律管制的局限性
管制依据的政策法规不健全。监管必须依据合理合法的政策和规则，对规则的遵从既可以最大程度地保证监管实施程序上的效率性，做到有法可依，也可以树立规则的权威性，保障依法而治。我国环境法制建设始于20世纪70年代，当时，中国的环境问题主要集中在城市和大型工业企业内部及周边的环境污染问题上，农村环境问题并不突出，相应的环境立法在目标价值选择上也是以城市为中心，以工业预防为主，而并未将农村环境保护和污染防治及农村居民的环境权益予以考虑，对环境问题逐步呈现出以城市为中心向农村辐射发展的趋势也缺乏深度认识。目前的诸多环境法规，无论是污染防治还是资源保护，对农村环境都少有涉及或考虑不够。如目前对污染物排放的总量控制制度只对点源污染的控制有效，而对农村大量发生的面源污染问题难以规制。对遍布乡村的小型企业的污染监控，也因成本过高难以实现。专项适用于农村的《农业法》虽有一些关于农业环境和农业资源的规定，但从立法目的上看，其关注的重点是农业生产力的发展和农业现代化的建设及农民收入的提高，而少有直接涉及农村环境保护和生态破坏方面。其他相关立法如《农业技术推广法》、《基本农田保护条例》等也没有从专门视角对农村环境问题予以特别关注。立法的缺失造成农村环境监管无法可依，监管失效。管制缺乏体制上的保证。农村资源环境管制体制是关于农村环境管制机构的设置、职责和管理权限划分及其相应关系所形成的运行机制。体制的健全与完善是农村环境监管措施与制度能否在实践层面上得到有效执行的前提与条件。长期以来，由于农村以农业生产为主，远离工业文明，加上环境承载力较大，环境问题并不严重，对政府实施环保监管的需求也不高。但随着现代农业的发展，农村城市化进程的推进以及城市工业向农村的转移，农村环境问题日趋恶化，农村环境监管机制的缺失与不足也逐渐凸显，表现在：一是基层监管主体缺位。监管主体是指依法具有管制职权、行使管制权力的行政主体。环保机构是我国享有环保监管职权的专门机关，但目前地方环保机构大多只延伸到市县级，环境保护缺乏乡镇以下的监督机制。
据2010年全国环保系统能力建设数据统计，2010年乡镇环保机构的设置数量仅为1892个，占全国机构总数的14%；配备人员7154人，占全国环保系统实有总人数的3.6%；在环境监测、环境监察机构设置和人员编制上乡镇一级仍为空白。农村环境是我国环境保护的薄弱环节，由于基础设施落后、监管力度不够难以使农村污染得到有效控制。二是管制主体分散，管制职能越位、错位。我国环境监管体制是统一管理与部门管理相结合、中央管理与地方管理相结合的体制，管制体制层级多、主体复杂，各地各级管制机构都具有管制主体资格，有权力以自己名义制定标准，设定管制制度，实施管制行为。这样的管理体制实际上是一个地区分割、部门分割的管理体制，易造成管制政出多门、政令不统一或是出现管制真空，导致管制职能的越位、缺位和错位。管制主体过多还易造成监管权力分散，无法实现管制的专门化。如农村环境监管资源就被人为地分散在土地、农业、林业、渔业、牧业、水利等多个部门。分散监管虽然有利于环境管理与部门行业管理的协调，但由于各行业主管部门既有环境保护目标又有经济发展及业务经营目标，二者一旦发生冲突，各地各部门易首先考虑自身利益或管理需求，牺牲的往往是环境利益与价值，资源环境监管的正当性和公正性难以得到保证。三是管制政策运行成本过高，降低了管制的效率。管制是需要付出成本的，管制手段的实施需要相应的机构、人员、设备，需要庞大的执法队伍和高额的执行费用。政府实施管制措施只有取得了效果，而且所付出的成本不高，政府的管制行为才是合理的。管制适用于被管制对象相对集中、具有公共性的事务。如果管制对象过多、过于分散，必然造成事务繁多、强制措施增多而使成本过高。管制的主要政策工具和法律手段在农村缺乏适用性。我国环境法采取了一系列以政府直接管制为主的政策工具和法律手段，如环境影响评价制度、限期治理制度、“三同时”制度、排污收费制度、污染物排放许可证制度、环境保护目标责任制度、清洁生产制度等，这些制度的实施极大地促进了我国的环保事业发展，但从制度体系设计的主导倾向上看，其侧重点在于城市污染和工业污染的点源防治，而农村环境污染以农业面源污染为主，因此这些制度在农村执行率低，缺乏适用性。以污染物排放标准为依据的排污收费制度是整个环境控制的主体，但排污费的征收对象主要是企业。企业缴纳的排污费按照《排污费征收使用管理条例》的规定，必须专项用于重点污染源防治和区域性污染防治。重点污染源原则上以主要污染物排放量确定，而排放量较大的污染源大多分布在城市，区域性污染源主要是几大流域和酸控区，这样就忽视了对农村小水体、水源地、耕地等的治理和保护。限期治理制度是合理解决已造成的污染最有效的一项补救性的法律制度，但现行环保法将造成环境严重污染的企业限期治理的决定权赋予政府，不仅易使政府工作繁杂且效率难以提高，而且某些地方政府为片面追求当地经济效益，对治理污染久拖不决，而享有监管权的环保部门却无限期治理的决策权，很难及时进行环境治理并有效控制污染。目前，我国环评制度适用的对象主要是建设项目和规划，从建设项目环评的范围来看，需要进行环评的农业开发和建设项目范围太窄，一些会对环境产生严重影响的项目如农作物和畜禽新品种的引进和开发、农产品的精深加工工程等尚未纳入环评范围。而且相对于工业项目、交通运输项目和水利项目，农业开发项目的环评不仅发展迟缓，其技术手段和管理手段也远远滞后。①因此，必须尽快健全农村环境管制的法律制度，使环境法的实施与农村环境保护相结合。
二、重塑农村资源环境管制法律政策体系
完善农村资源环境管制法规政策体系。完善的政策和法规是实现环境科学管理的依据。面对农村环境保护立法缺位，当前工作的重点是调整政府的环境法规政策，在价值理念与目标选择上将农村环境、乡村企业、农民的环境利益更多纳入立法范畴，针对农村自身特点，在现行的环境法律法规基础上，通过确立农村环境质量标准、环保技术标准和规范，完善监管机制，明确法律责任，制定出更适合农村地区经济发展与农业生态平衡的完善独立的政策法制体系。与城市及大中型企业的点源污染相比，农村以面源污染为主，兼有工业污染。面源污染的防治如土壤污染防治、农村养殖废弃物污染防治、农村农药和化肥污染防治、农业废弃物污染及农村生活垃圾的处理等，相关立法几乎仍是空白，需通过专项单行立法为这些具体环境问题的解决提供法律政策上的支持，为农村及农业发展创造良好的法制环境。②完善农村资源环境监管机制。管理系统的专门化和管理体制单一的权力机构，有助于克服管理的无责任性与混乱性，建立以相对独立的管制机构为主要主体的管制体制，应当成为我国农村资源环境管制体制改革的方向。因此，在机制设计上，应当整合分散在农业、林业、水利、环保、建设、国土等部门的管理资源，建立专门的农村区域生态环境保护机构，为农村整体区域环境保护提供一个具有高度权威性、独立性、专业性特色的管理体制。该机构的职责应明确而专一：负责制定和协调农村环保政策和目标规划，制订和监督实施农村环境保护标准组织生态农业发展研究；对有利于控制环境污染的活动及清洁生产行为提供政策指导和资助；对政府在农村环境保护中不作为的现象，根据法律、法规的规定予以责任追究。政府的环保机构不能仅为城市环境保护服务，其职能也必须延伸到农村。乡镇一级的基层环境监管机构熟悉和掌握农村环境情况，可以探索出有效解决农村环境问题的途径和方法，加大对农村环境治理的投入，拓展农村基层环境监管职能范围，可以使环境治理资源覆盖到整个农村。重视环境民主与农民参与，发挥村庄组织和农民的主体地位，建立环境资源共管模式。环境资源共管模式是强调当地群众在管理中的参与，而不只是被管理、被管制的对象，是各利益主体对话沟通的平台和探讨解决冲突方法的途径。农村幅员辽阔人口众多，且大部分以家庭为基本生产单位，污染主体分散，点对点的环境监管手段实施起来成本巨大，通过建立村规民约吸收农民参与环境决策与环境执法监督活动，不仅可以弥补政府对微观环境事务的有限监管，还可以调动农民参与环保的主动性和积极性。完善激励、引导性政策体系和法律制度。环境资源管制是政府社会性管制的一项重要内容，目的在于实现资源环境和经济发展的相互协调。实施资源环境管制的政策工具不仅包括以强制性为特点的法律手段，还包括激励引导手段及被管制对象的自我控制措施。强制性法律管制的优点在于目标明确，如果实施成功能够获得预期效果，而且随着经济技术水平的提高，该手段实施的可行性和效果均会增强，因此，应继续完善传统的排污收费制度，严格排污许可证制度，扩大管制的污染物范围，扩展环境影响评价、建立农村环境监测制度和农村环境综合整治制度。在污染源相对较少或较集中的地方，基于规章制度的直接管制手段可能是最可行的管理方法，但农村环境污染主要是大量小规模活动相互作用的结果，污染源多而分散，一般缺乏可靠的统计资料，其随流域内土地利用状况、地形地貌、水文、气候等的变化而具有空间的异质性和时间上的不匀称性，加之不同的地理、气象、水文条件对污染物的迁移转化影响较大，要具体识别与监测必然带来较大的行政负担。
管制的本质是命令与控制，是通过制定规则对人们的行为活动进行直接干预，而制定良好规则的前提是了解事物运行的客观规律，充分掌握管制对象的具体信息如生产工艺、排污状况、污染物的危害等，但这些信息往往因为农村污染源的分散和隐蔽难以获取，从而造成管制失效。因此，基于农村环境污染自身特点，农村资源环境管制手段应更具备激励相容性，即政府应尽可能诱发所期望的行为，使被管制对象的行为在管制制度和政策下更倾向于达到政府管制所期望达到的目标。因此，农村资源环境政策在定位与设置上更应注重间接调控，通过一些激励性或鼓励性措施与手段，引导农民自觉采取有利于环境的行为。如通过实行农产品认证与标志制度，引导农民采用绿色的农业生态方式；通过采取补助金、环境基金、低息、无息或贴息贷款、减免税收等形式增大对农业清洁生产技术研发及农业废弃物综合利用的补贴；通过政府购买服务方式，鼓励和扶持农民进行植树造林种草等有利于环境保护的活动；通过实施行政奖励政策，引导农民和农业生产经营组织使用环保型农用薄膜或把农田不可降解残留薄膜的回收利用变成农民的实际行动。引导性环境政策不需要全面监控资源使用者的微观活动，从而大大降低了政策运行成本。建立生态转移支付制度和生态补偿机制。我国现行的环境政策无论是从原则上还是从具体制度设计上，对农村都有着太多的历史和现实的生态欠账。农村地区不仅以发展农业支持工业，支持城市居民农产品来源与消费，还要承载城市污染向农村的转移。作为国家的资源分配，城市和农村本应平等，但长期以来的城乡二元发展模式却使大量资源集中于城市，在环保资金投入方面，基本取向仍是以城市的环境治理为主。城市从农村获取资源并把污染转嫁给农村，但城市作为一个受益者并没有对农村给予一定的补偿，因此，无论是从国家法规政策层面还是利益分配层面环境保护对农村都是显失公平的。生态转移支付就是弥补国家对农村地区生态欠账，加大国家在农村地区的环保投资力度，保障城乡环境治理资源共享，弱化城乡环境的客观差异，实现城乡区域环境公平，环境公平要求环境利益和环境负担在环境主体之间公正、公平分配。资源环境管制从一定意义上看就是对资源环境这种公共资源的分配与控制。在对资源环境供给的分配中，不仅需要有效，也需要公正与合理。生态转移支付作为一种利益分配机制应当通过法律的形式予以明确，在确立生态转移支付制度的基础上建立有效的生态补偿机制。城市作为受益者向农村环境受损地区给予一定的利益补偿，不仅可以填补农村环境损失，也可以使农村获取一定的治理资金，弥补其治广西职称理资源的不足。
作者：李亚红 单位：河南科技大学法学院讲师
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