志愿服务组织是培育公众志愿精神和开展志愿活动的载体，是公众表达意见的平台，是国家与人民沟通的媒介，它们对和谐社会的构建起着重要的作用。志愿者通过志愿服务组织登记注册从事志愿活动促进社会主义和谐发展，形成了良好的结社秩序，是公民实现结社权的具体体现。我国虽然存在大量的志愿者组织，但是能够得到民政部审批的却在少数。在现行的管理制度下，我国的志愿服务组织想作为一个独立的法人主体存在，是相当困难的。
一、志愿服务组织主体的性质问题
志愿服务组织在我国现行的法律体系中主要有三大类，即：社会团体、基金组织、民办非企业机构。而现行的《社会团体登记条例》主要适用于社会团体；《基金会管理办法》主要适用于公益基金组织；《民办非企业单位登记管理暂行条例》适用于民办非企业机构。上述这些组织都必须在民政部门进行登记，并且取得法人等资格后才能从事各种相关活动。上述法律法规所设定的准入门槛较高，任何组织想要取得合法身份，就必须经过相关部门的层层把关，而且审批手续极为繁琐。另一个途径是志愿服务组织通过工商部门的登记注册去取得法人资格。但若进行工商登记，这些组织就被列入营利性组织的范围，并且需要缴税。因此，志愿服务立法尚未制定的今天，通行的理解是将志愿服务组织作为志愿服务组织（non-governmentorganization即非政府组织）的一种来处理。在我国，志愿服务组织最大的特点就是公益性，即提供涉及公共利益，如医疗卫生、性别平等、环境保护等方面的志愿服务。所以我们将志愿服务组织定性为提供公益性服务的非政府组织。
二、志愿服务管理方面存在的问题
（一）双重管理机制导致的管理混乱
首先，志愿服务组织主体形成具有随意性。当前我国对志愿服务组织实行双重管理机制，即某个志愿服务组织，若想取得法定的资格，就必须找一个机关单位进行挂靠，先取得机关单位的同意后，才能到民政部办理相关手续。因此类限制，各种志愿服务组织不得不面对这样一个事实，他们必须有个机关单位认可并接受了才能取得合法身份，但我国法律未明确规定哪种类型的志愿服务组织由哪一类机关单位进行管理。这就存在一种随意性，例如一个志愿服务组织挂靠了一个机关单位之后，一旦挂靠的志愿服务组织出现问题，则准许挂靠的单位也要承担一定的责任。所以在这样的法律环境下，部分机关单位基本上都是抱着不愿多事的态度工作，能避免的麻烦尽量不去接触。若是一些缺乏政府关系的志愿服务组织想要获得一个机关单位的挂靠许可，那可谓是难上加难。大部分单位都不愿意民间的志愿服务组织进行挂靠，导致我国绝大部分的志愿服务组织被法律拒之门外，很难发挥出更大的作用。其次，现行志愿服务组织管理制度存在一定隐患。因为缺乏相应的法律规制，在志愿服务组织形成的过程中，审批单位的主观作用较大，审批程序容易受到工作人员个人意愿的影响。从某种角度来讲，是否接受志愿服务组织的挂靠，主要看各个机关单位有关负责人的意愿。各个组织为了取得法定的资格，不得不采用媒体介入、挂靠名人、挂靠部门等途径，因为存在大量需求，所以也在某种程度上助长了受贿等不良风气。
（二）审查管制制度导致志愿服务工作积极性降低
首先，创办志愿服务组织的高门槛限制，使得社会民众很难通过创办志愿服务组织来实现自己的愿望。例如社团登记条例中明确要求，在创办社团过程中，社团必须拥有50个以上的个人会员或30个以上单位会员，若社团是由个人会员以及单位会员共同构成，则社团会员数量不得少于507个。在资产方面，申请登记的社团需要拥有完全合法透明的经费来源；属于全国性的社团所具备的活动经费不得低于10万元人民币，属于地区性的社团所具备的活动经费不得低于3万元人民币。在会员总数以及资产条件方面，对于部分志愿服务组织来说，可谓是无法跨越的障碍。其次，审核以及年审方面也非常苛刻，直接降低了民众创办合法的志愿服务组织的意愿。
（三）双重管理机制，导致志愿服务组织运行监管不足
创办志愿服务组织的根本目的在于维护公益，如何保证志愿服务组织的公益性是一项不可忽视的工作。我国对志愿服务组织所推行的是双重管理机制，是指相关机关单位与民政部门同时监管，而且相关会计信息要在年审中上报。实际上，我国每年都有无以计数的志愿服务组织需要年审，而负责执行年审的工作人员较少，仅仅依靠年审这一手段去管理志愿服务组织，并不能起到有效监管作用。借用志愿服务的外衣进行违法犯罪活动，也时有发生。所以必须对现行的双重管理机制进行改革。
三、志愿服务组织管理方式的改革思路
我国法律环境对志愿服务组织的类别划分、管理法律选取等不合理，而导致我国志愿服务组织的法律缺位。所有法律体系的变革，均是从观念的转变以及更新开始，因此，我们应当完善相关法律制度，首先志愿服务组织管理方式的改革思路，为我国志愿服务组织的发展提供一个清晰的改革路径。
（一）改革登记制度，降低设立门槛
发达国家对志愿服务组织的管理通常采取注册制度以及登记制度。大部分国家的要求较为简单，凡是符合相关法律所规定的志愿服务组织，均可到相关的政府部门进行登记，经审批后便可以取得法定资格，而取得法定资格的志愿服务组织所从事的一切活动均由其自行负责，若志愿服务组织存在问题，则根据情况而定，严重者则采用国家法律进行处理。发达国家直接将志愿服务组织的发展机遇交由社会，在某种角度上看，这实际上符合民主社会的需求。而我国所采取的是审查管制制度，管理模式仍旧与计划经济时期的体制相同，我国的志愿服务组织的命运完全被政府掌握，而且极为严格的准入门槛直接制约了半数以上的志愿服务组织的成立以及成长，这种大背景下，使得大部分的志愿服务组织采用工商登记的途径或挂靠到各个机关单位旗下，或者存在困难的组织干脆冒着被重罚的风险从事各种活动，这是我国不合法的志愿服务组织日益剧增的直接原因。因此，若想真正推动志愿服务组织的发展，我国应当降低准入门槛，将管理重心放在志愿服务组织内部组织以及资产等方面，确保志愿服务组织得以健康发展。
（二）改革登记管理办法，放宽准入条件
随着社会的转型以及变革，志愿服务组织等社会群体在公共服务方面所发挥的作用越来越难以忽视，政府的管理模式的改革势在必行。但通过提高准入门槛来限制志愿服务组织等新兴的社会团力量的做法欠妥。《宪法》明确规定群众拥有自由结社的权利，那么，相关部门理应依法放宽对志愿服务组织主体资格的限制。登记管理方面，我国应当借鉴美国、加拿大等国家的实践经验，对特殊领域的志愿服务组织采取特殊的管理措施；对一般的志愿服务组织则采用宽松政策，并且采取优先考虑的政策鼓励各个社团进行登记，而具体的流程可根据现有的民法、商业法进行修订。
（三）改革监管机制，加强社会监督
首先，加强内部监管，信息透明化。志愿服务因为其公益性，内部资金多来自于公众捐赠。因而志愿服务组织有义务向存在质疑的公众提供相关信息。这些信息应当包括志愿服务组织的目标，财务会计信息，内部决策以及涉及财产的信息等。甚至可以制定出类似于上市公司会计信息披露机制的信息公开规定。同时，志愿服务组织因公共利益而存在，不像企业那样拥有商业机密，因此，志愿服务组织的各种资产使用信息都可以完全向社会进行公开。与上市公司一样，在动用资金之前要公开相关计划，在使用资金后要公开经费去向。作为捐赠人也可以随时追查自身所捐赠的财务流向。其次，加快政府转型，建设服务型政府。在现代社会中，政府以及国家公务员都是群众的代表，群众以选举的途径将权力委托于政府以及国家公务员进行管理，所以，政府以及公务员应当对人民群众负责任，对志愿服务组织进行有效监督。鉴于志愿服务组织主体的模糊性，在专门的志愿服务法出台之前，我们可以参照公益法人制度等对志愿服务组织进行监督。第三，加强公众监督，实现监管多样化。不仅行政监管能够有效遏制志愿服务组织中的各种违法行为，社会媒体以及舆论也是有效的监督力量。作为提供公共服务的组织，其多数工作是直接暴露在公众面前的，公众监督更容易将各种不易察觉的问题细节进行有效的披露。尽管这种公众监督机制目前尚未规范化，因为互联网、微信、微博等公众信息平台的建立，这种新疆职称监督手段具有传统监督方式所不具有的及时性、真实性，具有监督范围广、成本低的特点，更符合我国当前环境下的志愿服务组织的管理工作。
作者：董鑫 单位：许昌学院法政学院
