落实地块是退耕还林最核心的基础工作。与前一轮相比，新一轮退耕还林强化了“地块认定”这一环节，国家顶层设计对此有十分严格的规定和要求。林业部门在刚性执行国家政策的同时，要进一步突出问题导向，认真研究解决退耕地块落实受限、基本农田划定不合理、地块“碎片化”等突出问题，积极推动新一轮退耕还林工程建设，确保完成国家下达任务。
1“落地难”主要原因分析
国家对新一轮退耕还林地块有明确的限制性规定，要求以国土二调成果和最新年度变更调查数据为依据，必须是农民自愿退耕的25度以上非基本农田的坡耕地，不得将基本农田退耕还林。从近2年基层实践看，各地普遍反映受国土政策刚性约束，新一轮退耕还林任务落地困难大，存在“地块该退退不了”“农民想退退不了”“地块高度分散无法规模推进”等问题，甚至引发群众信访事件。其主要原因有:1．1基本农田划定比例很高据国土年度变更调查数据，2014年全省25度以上坡耕地面积725万亩，其中被划为基本农田面积472万亩、占比达65.1%，由此造成25度以上坡耕地非基本农田面积基数小，分布零星，成片地块少。从典型县看，古蔺县25度以上坡耕地24.93万亩、基本农田占比高达87.5%，青川县27.45万亩、占比76.2%、平武县21.96万亩、占比84.7%、广元朝天区19.2万亩、占比80%。凉山州一些地方实施生态移民后，大量25度以上的坡耕地撂荒闲置，农民强烈要求退耕还林，但这些坡耕地因被划为基本农田而无法纳入。1．2国土二调数据与现地不符因技术标准把握不一或调查工作疏漏，一些山区县二调图斑和数据库并未将实际耕种的25度以上坡耕地全部反映出来，不同程度存在与现地不一致的情况。这些非“在册”坡耕地因缺乏国土认定而无法纳入退耕范围。1．3受约束性指标限制国家实行最严格的耕地保护制度，将耕地保有量和基本农田保护面积纳入政府目标考核范畴。一些山区大县尽管有符合政策规定的25度以上非基本农田坡耕地，但受这两项约束性指标限制，面临破“底线”、逾“红线”的问题，已不具备安排退耕还林任务的“理论”空间。1．4预留建设用地一些地方将部分位于城镇周围或交通沿线的25度以上坡耕地预留为未来建设用地，尽管符合退耕还林政策规定(不是基本农田且农民自愿退耕)，但仍不能纳入工程建设。
2破解“落地难”主要技术方向
针对退耕地块落实受限以及与农民自愿退耕存在巨大反差的问题，2015年，国家和省出台多个有关落实退耕地块文件，先后提出了“先增后退”“先调后退”“边增边调”“先造后调”“以减促扩”等具体办法。2015年5月，省林业厅、国土资源厅下发《关于加快推进新一轮退耕还林任务落地到户工作的通知》，进一步明确两部门协作要求，在全国率先提出“据实变更”“先退后调”等办法，被国家林业局作为经验推广。2015年9月，国家五部委联合下发《关于加快落实新一轮退耕还林还草任务的通知》，允许合理调整25度以上坡耕地中的基本农田布局，以解决非基本农田坡耕地分布零散的问题。2015年12月，国家八部委联合下发《关于扩大新一轮退耕还林还草规模的通知》，明确要求把生态承受力弱、不适宜耕种的坡耕地退下来，允许将确需退耕还林还草的陡坡耕地基本农田调减为非基本农田，允许地方人民政府提出耕地保有量和基本农田保护指标调减方案，进一步扩大退耕还林还草范围。这些政策措施含金量高、操作性强，从根本上解决了任务“落地难”的瓶颈问题。林业部门要用好用足政策，采取有效措施，进一步做好退耕还林任务落地到户工作。破解“落地难”主要技术方向有:2．1比对图斑找地块通过比对现有国土二调图斑，将其中25度以上非基本农田且与现地一致的坡耕地，只要农民愿意退耕，均可纳入工程建设范围，做到应退尽退。2．2合理布局调地块在尊重农民意愿的基础上，结合永久基本农田划定和土地利用总体规划调整完善工作，对目前基本农田划定不合理以及生态移民腾退出且远离搬迁处、灾毁无法耕种、位于重要饮水区域等特殊类型的25度以上基本农田坡耕地，实事求是将其调整为非基本农田。2．3据实变更增地块对国土二调图斑未准确反映，但实地又是25度以上的“既成事实”坡耕地，现场核实后将其反映到年度变更数据中去，做到图、数据库与实地一致。只要农民愿意退耕，均可纳入退耕范围。2．4调减指标腾地块根据国家和省专为扩大新一轮退耕还林规模而下达耕地保有量和基本农田保护调减指标，在尊重农民意愿的基础上，将其全部用于调减现有国土25度以上坡耕地中的基本农田。调减下来的基本农田按程序纳入退耕还林范围且必须用于退耕还林。
3破解“落地难”部门协作要求
新一轮退耕还林地块落实工作，政策性强、涉及面广，任务十分艰巨，林业部门要认真研究有关政策，改变传统造林设计工作思路和方式，绝不能唱“独角戏”。一方面，要加强向地方党委政府汇报，及时反映困难和问题，最大程度争取重视和支持;另一方面，要积极争取国土资源部门参与进来，由他们做好各类国土资料准备以及退耕地块核实、认定、变更、调整、调减、建库等工作。3．1提供资料数据及时提供土地利用现状图、基本农田保护图斑、非基本农田图斑、基本农田与耕地图斑叠加等基础数据，以及航片、卫片等遥感影像资料，并与林业部门共同完成数据格式转换、图纸转绘等前期基础工作。3．2共同落实地块以最新年度变更调查成果为依据，由国土资源、林业部门技术人员与乡镇、村组干部和村民一道，按照“图地共找”“以图找地、以地对图”的方法，共同完成地块核实、任务到户等外业工作，并在调查设计等资料上盖章签字确认，作为地块认定依据。3．3据实调整变更对25度以上坡耕地基本农田划定不合理、以及现存图斑数据尚未反映出的“既成事实”坡耕地，实事求是做好调整和变更，为退耕任务落地到户提供基础依据。若时间不允许，可采取“先退耕后调整(变更)”，但事前做好协调沟通，实地调查登记并取照备查。3．4依规调减落实严格按照国家有关规定，将专为扩大退耕还林规模而下达的耕地保有量和基本农田保护调减指标，细化落实到二调图斑和相应数据库中，确保退耕地块落实的合法性。3．5及时上图建库对已实施退耕还林的25度以上坡耕地，及时上图、建库，将其准确反映到年度变更调查数据(含土地现状图斑和数据库)中，完善工程数河北职称据管理体系。
作者：张洪明 单位：四川省退耕还林工程管理中心
