一、中原经济区投资法制环境存在的问题
在国际投资中，法制环境主要是指法律秩序的稳定，法律制度的完善、稳定、连续，司法机关的独立性，行政机关是否能自觉守法、依法行政，公民的法律意识与法制观念等。
（一）中原经济区立法中存在的问题分析
近些年来，中原经济区立法主体围绕本区域经济发展加快了立法进程，但是进度较慢并且大都站在维护本区域利益的角度，不利于区域经济协调发展。中原经济区的立法不足主要表现在：1.立法虽然日渐完善，但还存在许多盲点，例如，河南在发展产业基金改革方面，目前尚未出台《产业投资基金管理办法》等有关法律。①法律未规定领域使得很多法律关系无法可依，严重影响外商投资的法治进程。2.投资立法透明度不高。《与贸易有关的投资措施协议》要求其缔约国要保证其外资立法具有透明度，而中原经济区的外资立法在透明度方面，与协议的要求还存在较大差距。其中与外商投资有关的大量内部文件未公开，中原经济区利用外资领域的很多重要文件大多是通过一些非公开的内部文件、行政指示、批文等来决定的，这些文件的内容涉及税收、财政、外汇等各个方面，这些未公开的文件使外商无所适从。此外，外商投资企业的审批原则也不公开，使得在国际投资中大量腐败滋生。没有一个系统、完善、透明的法制环境，即使规定诸多外商投资的优惠条件、鼓励措施，但因为无法预见未来整体的投资环境，使大量投资者望而却步。
（二）中原经济区执法中存在的问题分析
近年来、中原经济区执法的文明程度有了很大程度的提高，行政执法的合法性、合理性、比例性原则作为执法原则被写入法律，但是在执法实践中还存在着不严格依法行政、有法不依、执法“地方保护主义”、执法利益化、执法人员素质不高等问题。在行政执法方面，当前存在的主要问题是有法不依、执法不严。在执法过程中，一些执法人员往往出于一时利益上的考虑，做出越权行政和滥用职权行为，使合法外商投资者对中原经济区的司法公正和执法文明产生不信任感，也使得守法者相对处于竞争的劣势地位。此外，一些基层行政机关的执法经费主要来源于罚款和收费，而且所罚款项和所收经费会按比例返还，致使一些执法行为与执法者自身利益联结，造成行政执法行为与依法行政原则相背离。这些既是腐败滋生的温床，也对区域投资环境产生不利影响，不利于引进外商投资。
（三）中原经济区司法中存在的问题分析
1.审判的公开程度不高。根据我国法律公开审判原则，人民法院审理案件，除涉及国家秘密、个人隐私或者法律另有规定外，应当公开进行。这也是我国法院公开审理投资案件的法律依据。因此投资案件的审理，除要求法院组成合议庭进行评议外，还应当允许群众旁听，允许新闻媒体采访报道，从而使审理过程至于公众和舆论的监督之下，有利于司法公正。但是中原经济区在司法实践中，公开审判却是存有很多问题，非公开的审判方式，损害当事人的诉讼权利，也容易产生腐败，枉法裁判，扰乱司法秩序，影响司法公正。
2.司法机关的独立化程度不高。根据我国法律规定，人民法院是我国的审判机关，独立刑事审判权，任何国际机关、社会团体和个人不得干涉。中原经济区法院的审判活动，有时会受到地方行政部门的地方保护主义的不正当干涉。一些地区领导人片面理解“以经济建设为中心”，在案件审理中，向司法机关施加压力，强迫法院搞地方保护主义和部门保护主义，扰乱司法公正。此外，一些领导人特权思想膨胀，无视审判的平等原则，不利于法院独立行使审判权，也对当事人的诉讼权利造成侵害。
（四）中原经济区法律监督中存在的问题分析
法律监督包括国家监督和社会监督，国家监督主要由国家权力机关的监督、国家司法机关的监督和行政机关的监督构成。目前，中原经济区在法律监督中存在的问题主要分为以下几个方面：
1.权力机关的监督过于原则化。中原经济区区域法律关于权力机关法律监督的规定过于原则化，过于笼统，缺乏实际进行监督的程序性规定，并且权力机关的组织设置不完善，缺乏专门的监督法律实施的机关。如此一来，使区域权力机关的监督只是一纸空文，可操作性不强。
2.行政机关的监督受到多方面的限制。自《行政监察法》颁布实施以来，行政监察机关在依法监督行政行为的合法性方面发挥了重要作用，大大提高了中原经济区行政执法的文明程度。但在实践中，行政监察往往受到多方面的干预，大大降低了监督的积极性。同时，监察机关承担着繁重的任务，却经常陷入经费不足的窘境，使得监察工作的开展步履维艰。
3.司法监督尚不完善。人民检察院是我国的法律监督机关，我国《民事诉讼法》和《行政诉讼法》分别确立了人民检察院对民事诉讼和行政诉讼的法律监督权，但这两部法律对检察院监督的内容、程序、手段等未明确进行规定。目前，中原经济区的检察机关对民事诉讼和行政诉讼的监督还处于初级阶段，就建设区域国际投资法制环境而言，这项工作有待进一步完善。
（五）中原经济区公民法律意识方面存在的问题分析
法律意识是指人们对于法律特别是本国现行法律的认识、观点、看法、了解与接受的程度。近年来，中原经济区群众的法律意识逐渐增强，但是与实现区域法治的要求还有很大的差距。究其原因，该区域公民法律意识淡薄主要存在几个方面：
1.中国是一个“关系社会”“人情社会”，中原经济区地处中原，这种现象更为严重，在求学、求职乃至纠纷的解决中，更多的人倾向于“找关系”，而对法律途径却往往视若无睹，这对于法律的实施造成很大的障碍。
2.中原经济区人民法律意识淡薄，也与我国长期在旧体制下形成的经济观念、法制观念有关。改革开放以前的漫长岁月中，我国的经济发展重计划，轻市场，法律的权威被领导人的命令、指示掩盖。改革开放以来，这种情况得到很大的改善，但中原经济区处于中国的内陆，开放晚，开放程度低，公民的旧思想根深蒂固。
3.中原经济区法制建设氛围不浓厚。中原地区开放时间晚，经济发展也比较缓慢，长期以来，人们把经济建设放在第一位，忽视法制的建设，有时甚至会为了发展经济而牺牲法律的权威。更有人认为，中原经济区建设，主要依靠经济发展，经济搞好了，法治就自然实现了，现在提法制建设为时过早，指示中原经济区法制建设的社会氛围不浓厚。公民的法律意识是外商投资者进行投资环境分析时考虑的重要因素，区域法律意识淡薄，在出现投资纠纷时，不诉诸法律，反而去讲人情、找关系，甚至部分人为了本地区、本部门或是本人的利益，损害法律的权威，干扰司法公正。这些都增加了投资的不确定因素，降低投资者投资回收的信心，对于吸引外商投资非常不利。
二、加强中原经济区法制环境建设的对策
从上文的分析可以看出，中原经济区法制环境存在着诸多缺陷：法律制度不完善，执法者有法不依、执法不严、“三乱”现象明显，法律存在很大的不稳定性，政策变数大，公民的法律意识淡薄，对法治建设的认识度不够等等。这样的投资环境只会成为扼杀外商企业的温床，更不用提吸引外商投资，引进外国先进技术、管理经验，加快中原经济区发展，早日实现“三化”建设目标了。因此，加强中原地区法治环境建设势在必行。就如何加强法制建设而言，笔者认为应从以下几个方面着手：
（一）完善地方立法，使中原经济区外商投资的各个环节都有法可依
中原经济区外商投资包含着诸多复杂的环节，要使各个环节都有法可依、有章可循，必须完善区域国际投资立法。要充分利用区域地方性法规和地方性政府规章的制定权，针对区域外资立法的盲点进行调整和完善。同时在进行外资立法时，除了要结合我国国情和中原经济区特点外，还要与国际条约、国际惯例接轨，按照WTO的要求，对外商实行国民待遇，提高外商投资法律的透明度。通过加快制定引进外资、提高外资保护的地方性法规和政府规章，突出中原经济区在外商投资方面的环境优势。对于国家鼓励投资项目，在税收、财政、政策等方面给予优惠，优化中原地区的产业结构，积极发展高新技术产业，促进区域经济发展。还要加快制定环境保护的地方性法规和政府规章，通过立法加强对生态环境的保护，使经济与环境良性循环，实现区域的可持续发展。
（二）提高外资立法的透明度，保持外资立法的相对稳定性
中原地区的外商投资立法相对于我国其他区域来说，透明度不高。法律的透明度低，与《与贸易有关的投资措施协定》的要求不符，此外，法律的低透明度会降低外商投资者的信心，降低投资利益回收的可预见性，削弱中原地区吸引外资的能力。而法律法规不稳定也会让很多投资者望而却步，若是先用优惠的政策和条件吸引外资企业，待投资产生收益时又变更政策，这样只会降低法律的权威，降低政府的可信度，对中原地区投资环境产生极坏的影响。因此，必须提高外资立法的透明度，并保持立法的相对稳定性，不能朝令夕改。笔者认为，可以从以下几点进行努力：
1.明确立法权限，保持中央和地方立法的统一。
2.加快制定统一的外商投资立法。
3.公开审批程序，提高外资企业审批的透明度。通过以上措施改善中原经济区国际投资环境，增强中原地区的竞争力。
（三）规范中原经济区执法行为，严格依法行政，有法必依，执法必严
通过上文的分析可知中原地区执法存在的主要问题是有法不依，执法不严，地方保护主义、部门保护主义、“讲人情”现象严重。加强中原经济区法治环境建设迫切需要提高执法的文明程度，具体可从以下几个方面着手：
1.执法人员要树立“服务意识”。单纯依靠优惠的政策和条件始终不能长久的吸引外商投资，只有使执法人员树立“服务意识”，切实履行作为人民公仆的义务，克服特权思想，才能更好的提高执法的文明程度。
2.追究违法执法人员的责任。对于越权执法，滥用职权的执法人员给予行政处罚，触犯刑法的，依法给予刑罚处罚，给相对人造成财产损失的，要求其依法进行民事赔偿。通过事前的警示和事后的处罚促使执法人员文明执法。
3.提高执法人员的素质。执法人员素质不高也是导致中原地区执法文明程度不高的原因之一，虽然执法人员对法律的了解程度有了很大程度的提高，但是很多执法者熟知的法律也仅限于刑法、民法等，对刑事诉讼法、民事诉讼法以及外商投资方面的立法很少了解。为了提高区域执法者素质，应加强对他们的定期培训，丰富他们特别是外商投资立法方面的法律知识。同时可以把法律素质作为执法者绩效考核的标准之一，并且在公务员选拔，领导干部提拔时，增加法律知识的考核比例。通过提高执法者的法律素质，来提高他们执法的文明程度。
（四）提高司法机关的独立性
司法机关只有保持其独立地位，才能在处理纠纷时公平对待双方当事人，公正审判。为保持司法机关的独立性，必须减少政府领导对审判的干预，否则法院裁判将与政策、命令无异。不仅会降低当事人执行裁判的积极性，也会损害法律的权威。因此必须从法律制度上出发，禁止任何行政机关、社会团体和个人对司法机关的非法干涉。
（五）提高公民的法律意识
公民的法律意识是实现区域法治的基础，中原经济区公民的法律意识亟待加强，首先，应加强中原地区专业法律人才的培养，防止高素质法律人才的流失。其次，创新法律宣传方式，以群众喜闻乐见的方式做好法律的宣传工作。再次，提高中原经济区依法治理的水平，促使法律的实施，增强法律的权威，增加群众对法律的信仰。
三、结论
自上升为国家战略后，为加快发展进程，中原经济区提出了农业化、工业化和现代化的发展目标。但中原经济区地处中原腹地，开放时间晚，对外开放程度低，单纯依靠本区域力量很难实现。因此必须进行经济合作，引进外国资金、先进技术和管理经验。吸引外商投资是一个复杂的工程，改善中原地区投资环境必须有强大的法制后盾。为此，中原经济区必须从立法、司法、执法以及公民法律意识等方面进行完善，更多更好的吸引外资，加快中原经济区建设。
作者：郭德香 单位：郑州大学法学院
