一、蚌埠市城镇化发展的现状
（一）城镇规划体系进一步完善。2010年，在全省率先编制完成了《蚌埠市城镇化发展规划（2011—2015）》，明确了城镇化发展水平、城镇发展战略、城镇等级规模结构。同步编制完成55个乡镇总体规划、村庄布点规划、重点中心村建设规划，强化小城镇建设的规划引导。围绕建设皖北中心城市，启动完成了《蚌埠市城市总体规划（2012—2030）纲要》修编，争取在2030年将全市构架为城市220万人口、面积220平方公里的城市规模。2014年，又确立了以“363”框架为引领推进城市集约发展的总体实施方案，即“三环六轴三带”城市发展框架，已经形成了中远期发展相结合，城乡发展相统筹的城镇规划体系。
（二）城镇经济实力进一步增强。2013年，全市实现地区生产总值1007.85亿元，人均GDP31482元（折合5164美元），比上年增加3483元。三次产业结构由上年的17.8:50.0:32.2调整为17.1:51.2:31.7，其中工业增加值占GDP的比重为45.3%，比上年提高1.3个百分点。人均GDP31482元（折合5164美元），比上年增加3483元。
（三）城镇综合承载力进一步提升。2013年底，城市人均住房建筑面积28.9平方米，接近2015年30平方米目标。城镇交通、通信、供电、供水、供气、污水处理、防灾减灾等现代化城镇基础设施体系进一步完善，城镇综合承载力进一步提升。城市人均道路面积15.85平方米，城市自来水普及率97.6%，基本上已经完成2015年目标；城市污水处理厂集中处理率达到90.2％，超过2015年规划预期目标（85％）。
（四）城镇科教文卫等社会发展水平进一步提高。城镇居民的文化素质和文明程度明显提高。2013年，义务教育普及率99.95%，已经完成了2015年95%的目标；高中阶段毛入学率93.18%,完成了省下达的指标。全市农民参合率100%，城市社区卫生服务人口覆盖率达100%。每万人拥有床位数43.63床,每万人拥有卫生技术人员数42.52人。
（五）城镇生态文明建设进一步有序推进。总体上生态发展目标都是超额提前完成，全市建成区绿化覆盖率34.8%，超出了2015年33%的目标，提前完成2015年规划预期；人均公共绿地面积9.49平方米，超过2015年8平方米的发展目标；城市污水集中处理率97.53%，在2011年就已经完成目标；城市生活垃圾无害化处理率76.5%（市区100%），与目标值85%还有一定的距离。
二、蚌埠市城镇化发展存在的主要问题
（一）中心城镇带动效应不够。蚌埠市区与县域经济联系不够紧密，没有建立分工协作关系。从整个市域的角度来看，中心城区与县城之间、县城与县城之间、各中小城镇之间的联动效应较弱，难以形成经济聚集效应和真正意义上的城镇群发展状态，迫切需要从统筹协调发展的高度，通过城镇个性、产业特色、文化理念、布局形态等方面的塑造，加快调整城镇功能定位，建成集群发展、互补互动城镇新体系。
（二）城乡规划管控不严。由于长期以来对农村规划重视程度不够，存在村镇规划编制层次低、规划覆盖面窄、规划的权威性严肃性不强等问题。集镇总体规划修编整体滞后，且基本没有编制详细规划和专项规划。“骑路建设”的集镇多，形成“马路经济带”，占田建房、随意建房的情况十分突出，严重影响小城镇的规划和建设。由于机构、经费等多方面原因，导致城镇规划控制管理弱化，监管执法不到位。
（三）城乡统筹力度不足。随着工业化、城镇化的加速推进，产业不断向城市集中，城区土地不断扩张，由于城市基础设施和公共服务设施建设滞后，加上城乡二元体制的约束，造成人口与产业集聚难以协调，城镇化与产业非农化不够同步。推进新型城镇化建设的重点是农业转移人口的市民化。虽然蚌埠市城镇化率已达48.3%，但城镇户籍人口占总人口的比例却只有35%左右。大量生活在城镇里的农民工没有城镇户口和享有城镇居民待遇，很多农民工出现“就业在城市，户籍在农村；收入在城市，积累在农村；生活在城市，根基在农村”的现象。
（四）城镇产业支撑不强。蚌埠市镇域经济规模普遍较小，发展模式粗放，产业结构相似，缺乏鲜明特色，难以形成产业集聚。城镇缺乏大产业、支柱产业支撑，发展推动力不足，这是造成城镇发展水平低的根本因素。尤其是三县镇域工业园区规划起点不高，标准偏低，园区规模普遍偏小，土地利用粗放，存在圈地闲置现象，厂区建设质量不高，形象不佳。另外，基础设施配套不够完善，项目承载能力不强，缺乏大项目支撑带动，难以聚集人气，产城一体化发展模式短期内很难形成，制约了新型城镇化的发展。
（五）城镇建设管理要素不全。由于城镇建设所需资金量大，虽然财政投入逐年增加，又采取了多种形式吸纳社会资金，但从总体上看，筹资渠道还不宽、办法还不活，资金不足问题已成为制约城市发展的“瓶颈”。随着工业化、城镇化的加速推进，土地资源供应不足。全市每年仅有5000亩左右，基本用于蚌埠市区重点建设项目用地；城乡建设用地增减挂钩项目周转指标，不能跨县级范围用于城市建设；单独选址项目用地指标一般仅针对土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地区以外选址进行建设的建设项目用地，在一定程度上制约了城镇化用地的需求。同时，乡镇在城镇建设、管理方面，缺少机构和人员，职能与承担责任不相匹配。
三、推进新型城镇化的对策与建议
（一）要着力解决“城镇合理布局”的问题。一是坚持中心带动。围绕建设皖北中心城市目标，继续实施“东进、西联、南拓、北跨、中优”的城市空间布局战略，以淮河为轴线，实现拥河发展、环湖集聚，加速建设与产业布局相协调的功能片区，快速拉开城市框架，构建以蚌埠市主城区为核心，怀远、凤阳县城为两翼，沫河口、马城、曹老集等为工业卫星城镇的跨区域的大蚌埠都市区。二是推动轴带发展。大力实施蚌埠“363”城市发展战略框架，以淮河、迎河、张公湖、燕山路绿廊、龙子湖构建生活、生态环；以中环线及沿线地区构建产业、物流环；以宁洛、京台、蚌五三条高速及沿线地区构建快速连通、绿化防护环；以朝阳路—迎宾大道、延安路、解放路、淮上大道、东海大道、黄山大道等六条城市主干道及沿线地区构建城市发展轴线；以主城区与三个县城连接的国省干道及沿线地区构建蚌怀、蚌固、蚌五市县统筹发展带。三是坚持节点提升。重点把培育建设中心镇作为推进新型城镇化的战略节点，落实扩权强镇的各项措施，推动人口集聚和产业发展，促进城镇服务功能向农村延伸和集镇开发。扩大县城和中心镇规模，赋予县城和小城镇更多经济社会管理权。加快产业与各种生产要素的有效整合，鼓励和支持有条件的乡镇创建工业集中区和农民创业园，因地制宜发展工业、旅游休闲、农副产品加工、物流商贸、农村服务等产业，培育壮大优势特色产业。
（二）要着力解决“人口如何聚”的问题。一要提升城镇承载力。优先推进公共基础设施、公共服务机构、公共交通运输、保障性住房、金融服务、社会保障等区域一体化发展，引导人口、资本和产业向县城和重点镇集聚。坚持棚户区改造“六有”模式，鼓励、引导企业和社会资本参加公共租赁和廉租住房建设，加快构建符合市情的保障性住房体系。优先对退出农村宅基地的农民家庭提供城镇保障住房，对农民进城购房的作为首套房享受相关政策，推进住房公积金制度向农民工覆盖。二要鼓励就业创业。坚持城乡一体化就业制度，将农业转移人口纳入城镇就业服务和政策扶持范围，引导就业者转变就业观念，提高就业能力。实施“孔雀计划”，鼓励外出务工人员返乡就业。加大创业扶持力度，继续完善信贷、税务、技术等服务，促进农业转移劳动力自主创业。坚持社会、市场化发展方向，构建政府引导、社会参与、个人受益的新型农民工就业培训体系。三要加快户籍制度改革。全面放开县城及县以下城镇户籍准入，实行“零障碍”自主迁移，取消农业户口和非农业户口性质区分。加强对农业转移人口的权利保障，农民在享有土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权“三权”的同时获得城市户籍。
（三）要着力解决“用地怎么供”的问题。一要创新供地机制。落实好“人地挂钩”政策，小城镇建设用地增加与转移农村人口落户相挂钩，有序扩大县域城镇建成区规模，推进工业化、城镇化和现代化农业协调发展。探索工业园区参与土地整治整村推进，整理的土地指标出让给工业园区使用。科学确定年度农村集体建设用地减少规模和城镇建设用地增加规模，每年通过土地整治整村推进和空心村改造新增建设用地5000亩以上，每年通过人地挂钩新增建设用地指标约1.5万亩。同时要在尊重农民意愿、保障农民权益的基础上，探索增减挂指标市内流动等办法，建立起有利于城镇发展和农民进城落户的土地供给机制。二要集约节约用地。城镇化发展对地的需求最为迫切，但发展不等于新增加建设用地，关键在于城乡统筹和集约用地。采取财政、税收、金融等政策措施，推进闲置和低效利用土地二次开发，努力提高土地投入产出效益。三要保护土地权益。顺应土地制度改革的形势和要求，在严格坚持用途管制的前提下，进一步加强土地权益保护，着力抓好农村承包地、宅基地、林地、农房确权登记发证工作，建立健全节约集约用地制度和土地有偿使用制度。建立宅基地有偿获取、使用权转让、抵押、担保制度，建设农村宅基地交易平台，允许农民采取转让、出租和抵押等方式处置宅基地使用权。探索农村集体建设用地入市、保障性安置房建设、土地征用补偿办法，提高农民承包地、住宅和集体建设用地等财产性收益分配比重，研究近城镇集体建设用地参与经营性项目开发的有效形式。
（四）要着力解决“钱从哪里来”的问题。一要建立多元融资机制。进一步调整市县（区）财政支出结构，将更多资金投向产业园区、中心镇基础设施、公共服务建设，推动建立以财政为基础、政府融资平台为主渠道、土地增值收益为补充，引导民间投资、产业资本投入和企业参与城镇建设的投融资服务体系。二要发挥金融杠杆作用。扩大企业债券发行规模，争取发行市政债券、项目收益债券，提高资产证券化水平。三要鼓励社会资本参与。进一步放宽准入，对一定期限内经营收入能平衡建设和经营成本，就要依法放开建设和经营市场，积极推行投资运营主体招商，推进市场化运作，政府（包括政府投融资公司）不再与民争利。对一定期限内虽有经营收入，但无法完全收回建设和经营成本，或是虽可基本实现“保本微利”，就要通过建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资人获得合理回报创造条件。推进城镇供水、供气、供热等公用设施及保障房实行PPP模式运营。对小城镇来说，要坚持整镇开发的思路，吸引大企业参与，提升小城镇整体建设档次和配套水平。
（五）要着力解决“产城如何融”的问题。一要以新型工业化带动新型城镇化的一体发展。牢固树立产业兴城理念，加快培育和壮大适合各自实际的优势特色产业，不断增强城镇吸纳转移人口就业能力。坚持产业发展与城镇建设并举，培育和壮大产业，创造更多就业机会，同步实现产业聚集与人口聚集，繁荣城镇市场和经济，避免出现有城无市的“空城”和有人无业的“闲城”，实现以城聚产、以产兴城、产城联动、融合发展。二要加快服务业与新型城镇化的融合发展。要充分发挥服务业最大就业容纳器的作用，适应居民消费需求多样化，着力发展文化旅游、现代物流、电子商务等高成长性服务业，推动房地产业、商贸流通业等传统支柱服务业转型升级，培育发展健康服务、教育培训、商务服务、科技服务、养老及家庭服务等新兴服务业，显著扩大产业规模和就业规模。三要促进农业现代化与新型城镇化的协同发展。要调整农业结构，转变农业增长方式，加快农村土地经营流转，推进农业规模化、集约化经营，解放农村生产力。要积极发展都市生态农业，创新现代农业新型业态，走就近就地城镇化的路子，带动人口向城镇集中。同时，要抓紧建立完善促进产城融合发展的财税政策体系、金融政策体系，全面深化工商登记改革，为促进产城融合创造更加公正公平的发展环境。
（六）要着力解决“城乡怎么统”的问题。一要实现基础设施同步。加快基础设施向农村延伸，推进交通、通讯、供水、供电、供气、垃圾及污水处理等基础设施向农村延伸覆盖，促进城乡基础设施衔接互通、联网共享。加快小城镇和农村中心村配套设施、农村信息网络平台、现代流通体系建设。强化基础网络末梢建设，打通中心村、自然村与建制城镇之间联系，研究建立全域公交服务模式，实现村村通公交目标。二要实现公共服务同步。加大教育、卫生、养老等公共服务的供给能力，使小城镇和集中居住区的居民能够享受到与城市大体相当的公共服务。采取定点学校，相对就近入学的办法，确保进城务工人员随迁子女零障碍入学，对随迁子女拨付与城市学生同等标准的综合经费。实行统一的城乡医疗救助制度，重点提高新农合待遇标准，逐步实现城镇职工医保、城镇居民医保与新农合“三险合一”。建立制度名称、政策标准、管理服务、信息系统“四个统一”的城乡居民基本养老保险制度，将符合条件的被征地农民纳入城镇职工养老保险。三要实现社会治理同步。农民进城，最主要的是生活方式的彻底转变。顺应发展新形势，强化城乡之间的联系，建立城乡综合服务管理平台，建立健全工作沟通、协调机制，创新和完善乡村社区治理机制、群众工作机制，提高城乡社会治理水平。
作者：乔树伟 杨晓明 单位：中共蚌埠市委
