一、民国时期国家法中的租佃制度
(一)租佃立法和租佃法律关系
1924年1月，国民党一大在广州召开，孙中山重新解释三民主义，在平均地权思想的基础上进一步提出“耕者有其田”的农村土地政策。耕者有其田政策的直接目标是实现佃农上升为自耕农。该政策并不是要无偿地没收地主的耕地，也不是要消灭租佃制，而是通过租佃立法由政府逐步收购或没收逃税地主的耕地，再长期租佃给农民耕种。耕者有其田成为了国民党政府后来租佃立法的基本原则。1926年10月，国民党在广州召开中央与各省联席会议，通过了《关于本党最近政纲决议案》，确定了“二五减租”政策；从1929年5月起，南京国民政府立法院陆续分篇颁布实施《中华民国民法》，分别在债篇和物权篇中专节专章规定了耕地租赁契约和永佃权；1930年6月，立法院又公布了《中华民国土地法》，该法第三章“农地”专节规定“耕地租用”（1946年修改为第四章），对于地租、租期、租约、减租、租佃双方的权利义务及租佃纠纷的处理机制等都作了全面的规定。此外，民国时期还有其他大量的租佃立法文件，如颁布而未实际实施的《佃农保护法》（1927年）；审核在案而未予以公布的《租佃法草案》（1928年）以及其他的相关国家法令和地方法规等。可见，民国时期国家层面的租佃立法是全面且细致的。虽然没有一个统一的租佃立法文件，但却是一个自成体系的完整法律制度。由上述有关租佃法律规范所调整而形成的出租人与承租人之间的权利义务关系，我们可称之为耕地租佃法律关系。租佃法律关系是租佃法律制度的基本构成要件，贯穿租佃制度的始终。民国时期，租佃法律关系的性质及特征表现为以下四个方面：其一，调整租佃关系的法律制度是一个多层次的法律体系。租佃法制在民国的多个部门法中都有相关的规定，且各部门法的侧重点不同。1936年宪法142条明确规定“实施平均地权”，143条进一步规定“国家对于土地之分配与整理，应以扶植自耕农及自行使用土地人为原则，并规定其适当经营之面积”。这两条确立了土地分配上保障农民耕地权益的立法原则和实现“耕者有其田”立法精神。民法从整体上确立永佃权制度和租佃契约制度，将永佃权规定为物权，而耕地租赁规定为债权；土地法则专门规范了地租、租期、租约、减租、租佃双方的权利义务及租佃纠纷的处理机制等内容。其他耕地租佃相关政策法规则是进一步的细化和调整。1929年的民法第1条规定：“民事，法律所未规定者，依习惯；无习惯者，依法理”。根据该条规定，习惯也是租佃行为规范和法院判决依据。可见，民国时期的租佃法制是一个由宪法为指导，民法、土地法为主，法令、习惯法为补充的系统的、多层次的法律体系。其二，租佃关系的法定类型有定期租用、不定期租用和永佃。定期租用，是指承租人与业主约定租用期限，未经双方同意，业主不得任意解除租约。定期租佃作为不动产租赁的一种形式是租佃关系的常态，若双方未约定租期，则法律默认为不定期租用；不定期租用，是指租佃双方没有约定租期或者约定租期届满而出租人没有终止租约。为维护租佃关系稳定性以有利于承租人对耕地长期投入和经营，法律重点规范不定期租用；永佃，是指承租人支付佃租永久在他人土地上为耕作或牧畜，除法定之原因外，业主不得任意撤佃。租期的永久性是定期租佃与永佃权的根本区别。关于永佃与不定期租佃区分，法律并无明确的标准，司法实践一般据租约内容判断。其三，租佃关系是法律人格平等的民事法律关系。耕地租佃法律关系是一种主体资格平等的民事关系，租佃行为也是一种民事行为。出租人与承租人的法律人格是相互独立和平等的。因此，民国时期的租佃关系已经从法律上宣布结束传统社会中封建地主与佃农之间以人身依附为特征的主从隶属关系。然而，法律上的平等与事实上的平等是两回事。事实上，全国大量耕地集中于地主手中，各地约占农村人口10%的地主却占有平均50%以上耕地[4]。由于法律承认土地私有，耕地分配极不平均使得佃农在经济上仍然依赖于地主。因此，租佃关系又被纳入土地立法，显示出政府强行干预的行政属性，就是为了消除这种经济上的不平衡关系。其四，租佃关系是法律调整农地使用权流转所形成的权利义务关系。根据土地法规定，租佃法律关系客体是耕作。所谓“耕作”是指目的在定期收获，而施人工于他人之土地以栽培农作物而言，除农业上之耕作外，亦包括渔牧在内[5]。也就是说，“耕地”不仅是指农田还包括经营渔业、牧业所使用的农业用地，即我们现在所称的“农地”。租佃法律关系的内容是租佃双方依租约流转耕地使用权而形成的权利和义务关系。耕地租佃实际上是耕地所有人在耕地所有权与使用权分离的前提下，将耕地使用权予以出租的一种农地使用权流转行为。可见，耕地租佃法律制度实质上是一项农地使用制度，或者我们现在所说的农地使用权流转制度。民国立法中的耕地租用相当于现行土地承包法中的农地出租。而永佃权的转让、转租、典卖和继承也相当于现行土地承包权的转让、转包、抵押和继承。两者的本质区别在于耕地占有人是否完全享有耕地的所有权。
(二）租约制度
根据契约自由原理，任何人均可通过自由的契约关系创造一切，人人有为自己缔约的不可剥夺的权利，政府和法律应尽可能少的干预或限制。民国时期正好处于自由资本主义发展的阶段，私法自治和契约自由是当时各国立法和司法的基本精神。然而，民国立法却体现出政府对租佃契约的诸多干预，其主要体现在以下四个方面：其一，对出租人的权利设置诸多限制。（1)禁止预收地租和押租。土地法第177条规定，出租人不得预收地租，并不得收取押租。从不动产租赁之债的一般原理上讲，押租属于债的合理担保。业主要求佃户提供押租是合法的，而不合法的是押租额过高或者拒绝返还。因此，1946年的土地法修改为限制押租金额：“但因习惯以现金为耕地租用之担保者，其金额不得超过一年应缴租额四分之一”；(2)禁止出租人行使留置权。土地法第185条规定，出租人对于承租人耕作上必需之农具牲畜，肥料及其农产物，不得行使民法规定之留置权；（3)征收“不在地主”的耕地，限制私人土地兼并。土地法规定，本法施行后同一承租人继续耕作十年以上之耕地，其出租人为不在地主时，承租人得依法请求政府征收其耕地。其二，对承租人的权利的特别保护。（1)赋予承租人优先权。优先权包括优先承买权和优先承租权。土地法第173条规定，出租人出卖耕地时，承租人依同等条件有优先承买之权；第184条又规定，收回自耕之耕地再出租时，原承租人有优先承租之权。自收回自耕之日起未满一年而再出租时，原承租人得以原租用条件承租；（2)赋予承租人减免租金请求权。民法第457条规定，耕作地之承租人，因不可抗力致其收益减少或全无者，得请求减少或免除租金；前项租金减免请求权，不得预先抛弃。根据风险自负原则，出租人对于缔约后的经营风险无需承担任何责任，因此承租人不得直接向出租人请求减免祖金，须以地方政府有减租决定为前提。其三，地租最高额的限制与转租限制。（1)限制地租最高额。土地法第177条规定，地租不得超过耕地正产物收获总额375%。，约定地租超过375%。者，应减为375%。，不及375%。者依其约定。地租以现金支付者，地租限度应按支付时市场价折算之。这一规定实际上是二五减租政策的法律化；（2)禁止转租。民法第443条规定，承租人若经出租人同意可以行使转租权。而土地法第174条却明文禁止，承租人纵经出租人承诺，仍不得将耕地全部或一部转租于他人。禁止转租实际上是为禁止包佃转租而设，目的在于防止因多层转租而损害实际耕作者的利益。其四，租佃契约终止的限制。根据契约自由原则，出租人有权选择承租人和决定租期，债权相对性也要求第三人对租佃关系负有不作为义务。因而，法律限制租佃契约的终止实际上是赋予国家干预租佃契约的的合法性。土地法重点规定了不定期租佃的出租人只有在以下情形时始得终止契约：(1)承租人死亡而无继承人时；（2)承租人放弃其耕作权利时；（3)出租人收回自耕时或耕地依法变更其使用时；（4)承租人违反民法第432条及第462条第二项之规定时；（5)承租人转租或积欠地租达二年之总额时。这些条件一方面是限制出租人的契约自由，防止其任意撤佃而使承租人利益受损；另一方面是为防止耕地抛荒实现地尽其利，承租人非因不可抗力继续一年不为耕作者，视为抛弃耕作权利，出租人得以撤佃另租。
二、民国时期广东的租佃习惯
传统观点认为，法必然是国家立法机关制定的，体现国家意识的统一性和排他性。法律社会学派则认为法律是应该是多元且多层次的，法律秩序不是一个由国家规制地单一的、统一的等级规范秩序的命题，而是来源于多个社会层面。正如波土皮斯尔认为，任何一个社会都不只有一个单独的、一致的法律制度。社会中有多少次群体，就有多少法律制度[6]。如果我们将法放在社会历史的发展历程中考察，可以看到任何时代的特定地域内，都存在着不同于正式法律制度所构建起来的区域性社会秩序。
(一)广东耕地租佃管理体制
民国时期，广东的耕地所有权分配可以大致的分为民田和官田。民田以太公田为代表，太公田是广东最主要的私有耕地占有形式，约占全省总耕地面积的1/3[7]；官田以学田为代表，学田是政府掌控的耕地，其中以东莞明轮堂最为典型。两者的租佃管理体制可分述如下：太公田经历明清几百年的发展变化，至民国时期已经形成特有的租佃管理运作体制，其基本特征表现为：（1)完善的等级身份制管理机构。在广东，祠堂既是祭祀祖宗的地方，也是宗族管理机构的代称。祠堂既有决策机构又有管理机构。决策机构即“耆老会议”，是宗族的最高权利机构[8]。由族长和族董组成；管理机构主要由理事组成，专门负责经营管理太公田等族产，处理太公田的出租、收租及调解租悃纠纷等事项，并有权处罚欠租的族人；（2)身份不同承租方式有别。族内子孙承耕太公田多采用分耕或轮耕。分耕是指将太公田分租给全部族人耕种，只要愿意者分组编排后向祠堂领耕。轮耕是指各房子孙按长次房顺序轮流向宗祠领耕。无论是分耕还是轮耕，若佃户欠租，则由祠堂取消其承租权，并革除一定年限的"胙肉”。族外人承耕太公田则只釆用“投耕”，即以投标方式发包出租太公田；（3)经营所得承担公共福利职能。族田的地租所得都具有一定的公共福利性质，这在清代的各地县志均有记载。如《曾城县志》载：“族毕有祠，祭田所入，蒸尝之外，子孙应试者，给其资斧。余则赈凶饥，恤孤寡。”等[9]。民国时期，广东许多地方的太公田仍然承担着这种职能。东莞明伦堂占有万顷沙六百余顷肥沃的沙田。从民国元年至解放前，它名义上属于政府委托管理学田的公益组织，实际上是一个地方自治财团，其租佃管理体制体现出以下特征：（1)具备独立的自治组织。明伦堂改设专门的管理机构“东莞明伦堂沙田经理局”，内设总董事、副总董事各一名及董事若干人，并配置独立的武装护卫队——“自卫局”自卫局局长和大队长，由总董事委任，其下统辖12个卡所约两个营的兵力。沙田经理局除了总董事必须由省长加委任免外，其他一切经营管理和治安防卫实行自治；（2)以投标的方式出租。明伦堂的沙田广大且陆续开发，采用分批投标的方式出租，到期一批便幵投一批，采用价高者得规则。根据明伦堂的规定，承投人开投前须预先缴纳一笔巨额的按金，叫做“押票金”。投得后，承租人缔约时须预缴相当于一年租金的押租金，并由全体董事在租约上签章。
(二）包佃制、押租制和永佃制
包佃制是指承租人不直接耕种，而是将大片的耕地包租下来，再转租给零散的佃户，是商业资本介入租佃经营的结果。广东的包佃制在明末清初已经发展起来，包佃沙田者俗称“沙头”或“总佃”。至民国，随着商业资本的活跃广东的包佃制相当盛行。与其他地方相比，广东的包佃制最具特色：（1)沙区的多层包佃。沙区的太公田面积广阔，富商豪绅通过投耕方式包租下数千亩以上的沙田，自己不经营耕种，而是分批地转租给“分益农”[11]。分益农也只是参与分益而不自耕，再将耕地转批，有的直接转租给“大耕仔”，也有的转租给二重分益农后再转租给大耕仔。大耕仔是实际上的承租人，但大多采用雇耕。这种多层包租是通过不同租约之间的租期差来实现的，田主出租时租期为十年，而包佃者和分益农分租或转租时，租期多为二至三年；（2)包佃公司。1925年以后，包佃制有了新发展，出现了专门从事耕地包租经营的“包农公司”。包农公司在中山、顺德、东莞等县普遍存在，最为典型的是中山县的清芬包农公司。该公司由几个资本家合股集资16万元组成，主要业务是从中小地主处长期地承租大批耕地，再以公司名义短期地转租给佃户。从经济效益上说，包佃公司既可使闲散资本得到营利，又对零散的耕地使用权进行集中交易，可降低交易成本。广东的押租制，在清代乾隆时期己经广泛流行，俗称“批头银”或“粪质银”等。民国时期，广东各区都实行押租制。根据民国政府主计处1933年的统计，广东每亩耕地的押租金大概是：最高为10元，最低为1元半，普通为6元[12]。总的来说，广东的押租制因业佃之间的关系而异，大致可分为两种情况：（1)公田的押租。以投耕方式取得耕地，无论是太公田还是学田，都要求订立书面契约并缴纳足额的押租金。而以分耕和轮耕的太公田往往不需要押租金或其他担保。其原因主要承租人以其宗族身份作为担保，不敢随意欠租。因为一旦受到革除承租权和停分胙肉等族法惩戒，承租人将面临生存的危机和社会地位的贬低；（2)私田的押租。私田以口约出租的多数为亲戚朋友关系，或租期较短，或悃户的居住离田主很近，因田主对于佃户较为信任而往往不需交纳押租。私田以契约出租的，田主大都要向佃户索要押金。若佃户不缴清田租，田主可返还押租金撤佃另租。永佃制的初始形态以佃户不欠租谷为前提条件，其佃权不是绝对永久的。经过明清时期的进一步发展，出现了所谓“一田二主”现象，即耕地的所有权和使用权分离，耕地的所有权和使用权可以独立地进行市场交易，相互之间没有任何牵制。田主的变动不影响承租人的地位，即“换东不换佃”；承租人则可将其承租权进行转租、买卖、抵押及继承而无需经田主同意。学术界将这些民间习惯统称为“永佃制”。永佃制于清代时在广东广泛流行，习惯上将永佃制下田主的耕地分为“粮田”和“质田”。粮田指田主的耕地所有权或收租权；质田指佃户的耕地使用权，可以自由转租、出典和买卖。民国时期，广东仅有少数地方保留永佃制，如韩江流域：“那里的田权有所谓‘粮田’与‘质田’之别。……此种质田在韩江下游己日渐减少；目下所留之质田，已不到全耕地面积的10%”[13]。广东永佃制的没落主要表现为以下两方面：一是粮质归一。民国以后，许多粮田的业主宁愿收取押租和寻找更高租金的承租人，也不愿意一成不变地收取低额的固定租金。因此，新的田主为了让买进的粮田能自由出租，大都要求卖方在田地买卖契约上特别注明“粮质归一之田”的字样。“粮质归一”表明买方田主可以撤佃另租，承租人已无权自由转佃或典卖耕地；一是粪质制。粪质制是指租清永耕的习惯，当业主换悃时，原佃户可向新佃户索要粪水钱，收回相当于其对耕地改良的代价。粪水钱仅是转租时的手续费，而非转卖佃权的所得。可见，粪质制相对“一田二主”来说显然是一种历史倒退。
(三）广东租佃习惯规则的法律解析
法社会学派从一般社会行为和社会的层面上观察法律，将法律视为某种具有特殊强制性的规则。马克思?韦伯认为，“法律”是有形或无形强制而予以保障的规则，强制性是“法律”区别于其他社会规则的根本特征，即只有当一套强制性机构将会强制实行对这些规范的服从，我们才必须把这些规范看作‘法律’。韦伯认为除了国家机器的暴力强制手段，其他社会组织也可能实施具有强制性手段。这种强制是通过一个专门为此设立的“人的班子”采取行动强制遵守，或者在违反时加以惩罚来实现的[14]。韦伯又将法律分为两类：国家的法律超国家的法律。超国家的法律，是指“如果构成权利保障的强制性手段属于政治权威以外的其他权威的话——我们将之称为‘超国家的法律’”[15]。借用韦伯的说法，我们可将广东租佃习惯制度界定为租佃习惯法。这些习惯包括租佃管理体制、包佃制、押租制和永佃制。这些制度都是从习俗演化而来的，都具有一定程度的强制性。就太公田的租佃来说，祠堂就是一个组织太公田租佃的“人的班子”。祠堂对于分耕和轮耕中欠租的子孙执行剥夺承租权和停分胙肉等族法处罚。对于投耕人不按时缴租或欠租过多，祠堂则可在押金中扣除或根据约定撤佃另批。东莞明伦堂的强制性更为明显，不仅沙田经理局实行着类似于太公田的租佃组织模式，还拥有独立武装的自卫局，执行类似于政府警察部门的职能。包佃制是依附于祠堂等社会组织的祖悃制度发展起来的，其强制性不言而喻。押租制和永佃制在乾隆刑科题本中有大量的记载，从判决来看，都得到司法官员的认可并强制执行。
三、国家法与习惯的协调融合
有关租佃制度的大量研究表明，传统租佃制存在明显的地域差异。对于这种地域性差异有不同的解释，大多数学者认为由商业化程度的高低决定。如曹辛穗认为，在商品经济发达的地区，租佃制盛行，而在商品经济相对不发达的地区，雇佣关系大量存在[16]。夏明方则认为，租佃制度发达与否，与该地区的生态环境关系甚为密切，土壤肥沃，物产丰富的地区，土地投资的回报率高，租佃制就发达，而土地贫痔的地方，则自耕农居多[17]?秦晖提出“关中模式”，认为关中“无租佃”与当地等级壁垒和宗法式的氛围有密切关系[18]。笔者认为，任何一种社会秩序的建立都是多种因素综合作用的结果。在民国以前，租佃制一直以习惯的形态在全国不同的地域内自发地形成和发展着。中国地域广阔，生态环境、政治、经济、文化等社会因素都存在明显的地缘性差异。广东租悃习惯的形成只能是源于广东特定的社会环境需要，从社会传统风俗习惯中精练出来的行为规则。也正是因为这种自发性和地缘性差异决定了租佃制只能是特定区域内社会生活的共生物，是反映社会成员共同需要的行为规范。广东租佃习惯是由以下各种社会因素作用下的结果，并随着社会变迁而发生缓慢地发展变化：（1)租佃制天生就是有限耕地资源配置的有效手段。在传统农业社会中，生存竞争促成聚族而居的习惯，人地矛盾又促使人们以各种途径占有耕地并发展族田制度，而族田不得典卖的国法族规又促使不断扩张的太公田只能选择租佃经营方式并建立太公田租悃管理体制；（2)广东是最早实行对外开放和实现农业经济商品化的省份。然而，大量的商业资本不是投向工商业而是投资租佃经营，促进了包佃制的形成和发展。包悃人的短期分租促使短期租悃逐渐取代长期租佃，“长任耕作”的永佃制受到挑战而走向没落；（3)民国时期，广东的政治局面一直处于动乱状态。军阀官僚和土豪劣绅乘机兼并耕地，地租高涨和押租泛滥，租佃制在无政府状态下运行；（4)聚族而居的习惯培养了广东人强烈的宗族意识。太公田的福利功能使得族人更加团结并不断维护宗族利益，族田制度得到不断地巩固。可见，耕地租佃作为一种耕地资源配置有效手段，其运作表现出特定的社会区域性差异。广东租佃习惯是一个在各种社会因素作用下产生并不断发展变化的地方社会规范体系。如果我们通过各种因素对国内各地的租佃习惯法进行考察，也会发现存在各自的区域性。这就为什么无论是江浙的永悃制盛行还是关中的“无租佃”现象，都可以从区域性社会中找到合理的解释。1922年6月，广东海丰等地的农民先后兴起减租运动，至1925年已波及全省并推动了其他省份的减租运动。这场减租运动的导火线是一个永佃制的租悃纠纷[19]。新兴地主首先破坏永佃制中不得加租的习惯，农会帮助个别农民维权演变成为对地主阶级的不满。1925年5月，广东省农民协会正式成立并提出了六项减租决议[M]。1926年国民党联席会议通过的4条“二五减租”政纲有3条是来源于广东农协的决议案。而南京国民政府的租佃立法，也都是在这些决议的框架下发展起来的，如禁止预收地租和押租、地租最高额的限制与转租限制、优先承租权和减租权等。可见，广东作为全国减租运动策源地对于国民党租伯政纲的形成起到重要促进作用。广东农协会的决议案中有关保护悃户利益条款也基本上成为国家租佃立法的范本。
作者：王权典 翁楚彬 单位：华南农业大学
